第50章 铁腕下的千古骂名——清世宗雍正(4)

　　雍正专门相应地变革了官吏任用制度——即实行大罢官。确保不出现贪官为弥补亏空把负担转嫁给老百姓的情况。看来仅仅抄家是不够的!雍正注意到让官员留任以弥补亏空，还会使老百姓受其苦。与其留下后患，不如干脆不做，因此凡是贪官，一旦被人告发，就革职离任。

　　元年（1723年）二月，雍正指示吏部：凡是官员在任内出现亏空钱粮的，都不可再留任；如果是亏空已经清还完毕，还可以继续为官的，一定由吏部再奏请，复任视情况而定。

　　此政策一出来，被罢官的人不可胜数。3年以后，湖南巡抚魏延珍上奏说，湖南省内的官员遭到弹劾的大有人在，并表示说，如果还有舞弊贪污的，还会继续参劾，绝不留情。10年之后，当时的直隶总督李卫上奏说，通省府厅州县各级官僚，没有几个人能连任3年。

　　如此大规模频繁更换官员，原因在于大部分官吏被人告发而被撤职查办。长久以来，罢官的政策一直实行。

　　河南巡抚田文镜被雍正视为“模范督抚”，在短短的一年之内，共参奏属员二十几人，雍正对田文镜毫不留情雷厉风行的作风非常佩服、欣赏。

　　雍正的高明之处是，除了以抄家、罢官作为威胁外，他还专门建立了耗羡归公和养廉银制度。高薪养廉的行政思想，突破历来的低薪制。作为制度化来尝试，雍正是第一人。

　　耗羡归公

　　耗羡，实际上就像是搭车收费，其中有政府许可的，也有非法收取的。它是在正常征收钱粮的基础上，由地方官员再征收一定数额的银两。数额多少，各个地方都不一样，轻重都有。

　　康熙末年，耗羡越来越重，加上地方巧立名目，擅自加派差役徭役，人民承担不起。

　　雍正对此十分痛恨，说这是“竭小民衣食之资，供官司奴隶之用”。

　　雍正初年，地方官员又用征来的耗羡作清欠之用，来补充财政上的不足，雍正就更应想想办法来清除它的弊端了。

　　曾有地方官员在康熙年间建议用增加火耗来弥补钱粮亏空，没有得到康熙的允许。雍正经常以这个例子来告诫百官说，耗羡断不可以再增加了。

　　康熙年间就有人对耗羡过重的问题，提出把部分耗羡归公的设想，但由于担心有“加派赋税”的之名，没有得到康熙的同意，没有实行。

　　耗羡归公就是把各州县征收的原先本是由州县支配的开支用银全部交到省里，再由省里按一定比例发回地方。虽然这样做有很多麻烦，但是可以避免地方官擅自扣留耗羡。

　　把所有的耗羡都交上来以后，州县官们知道多征对自己也没有什么好处，也就不再滥征。老百姓的负担有所减轻。用现在的话讲，耗羡归公就像是费改税。把原先各个部门，各种名义的收费改为正式的统一的税收，由省里或中央来统一支配。这样一方面加强了中央的控制能力，另一方面减轻了老百姓的负担，于国于民，都是好事。

　　针对耗羡归公问题，康熙六十一年（1722年），川陕总督年羹尧、巡抚噶什图上奏说，陕西藩库钱粮入不敷出的现象十分严重，而本省之中加派火耗的有每两银子加到二三钱甚至四五钱的；可以提留其中的一部分归公处理，剩下的则可以弥补钱粮亏空的漏洞。对此，康熙认为决不可行，他的理由就是自己不能承受加派之名。实际上，康熙对州县官员加派火耗睁一只眼闭一只眼，而他对加派之名又不敢予以公开承认，正是他这种矛盾心理，对全国产生了两个不利结果：一是未能限制火耗，各级官吏将火耗层层瓜分，这使弥补国库亏空化为泡影；二是未能革除弊政，一直到他死之后，才可能解决耗羡归公问题和建立养廉制度。

　　雍正元年（1723年）五月，湖广总督杨宗仁向雍正建议，从各州县耗羡银内提留二成交给藩库，作为办公的费用，不许再加派额外的损税。雍正帝马上接受了这一建议。同年五月十二日，山西巡抚诺岷上任之后，进行了实地调查，明查暗访之后，决定统一把全省的火耗率限制在二成内，收取火耗银共50万两，除了给各级官吏的办公费用30万两外，用剩下的20万两弥补藩库亏空。实际上，除了当年许多官吏亏空的5万多两和老百姓还未交的一万多的之外，收了43万余两耗银。

　　诺岷在奏疏里说，由于山西的耗羡问题十分突出，流弊众多，因此建议把山西全省每年所收耗羡银，统统交由省里的布政司库管理，一部分用来弥补亏空，一部分用作养廉银。

　　全面实行火耗归公，这种方法比杨宗仁的建议更进一步。雍正十分高兴，批准诺岷在山西实行这一办法。接着，河南开始实行。

　　雍正想把诺岷在山西的办法推广开来，可当下又没有什么头绪；同时也想征求一下各位大臣的意见。于是他命令九卿会议讨论这一问题，再呈上讨论的结果。最后，讨论的结果是，大多数官员们不赞同，理由主要有三：其一，地方官员应该得到耗羡，上级干涉不得，也不该收走全部耗羡。其二，火耗并非正税，现在改为正税，会让人觉得这是在加派赋税。其三，征收火耗合法化之后，督抚公开允许州县官征收耗羡，这种办法好像是在鼓励下属贪婪，不是正道。这些理由听起来很有道理，可其实都是这些官员在为自己盘算。

　　山西布政使高成龄对此反对，他认为州县官员俸禄的缺少，可以通过他们征火耗来弥补。但是，他们的上司却不能这样，办公时又不能只靠那些微薄的俸禄。因此，这就不可避免地出现上级接受下属赠送的现象，索贿受贿也就产生了。而最后吃亏的还是老百姓，要是这样，还不如集中征收火耗，然后全部归公处理，发给各官员养廉银。他还说，这样上司也不能向下属勒索，州县官员再也不会以各种借口向百姓征收苛捐杂税了。而且，实行耗羡归公，地方上不能支配多征的部分，这样火耗不但不会增加，反倒要比原来总共征收的数目还要少。为了处理意见公正起见，雍正又让总理事务大臣及九卿翰詹科道各级官员讨论这个问题。雍正放心不下，再三要求他们在讨论时要平心静气，公正处理，然后再将讨论的结果上奏。而且，雍正还告诫他们，倘若有谁胆敢心怀不轨或者一意孤行，那么他就会在这件事上受到惩罚。

　　这样，雍正的姿态无疑是支持高成龄。但是，持反对意见的官僚还是很多，因为这件事牵扯的面太广，事关所有官僚的切身利益，又与看重美名的政治传统不相一致。

　　各级官僚心里都很清楚，改革一但实行，将会对官僚整体利益造成损失，他们轻易不肯妥协。即便是在改革贯彻得最为彻底的山西省，巡抚诺岷、布政使高成龄也颇感省内压力巨大。针对这种形势，雍正及时调走反对诺岷改革的山西御史刘灿，革去其弟的举人头衔，以保护支持改革者的利益，避免反对派在山西妨碍耗羡归公的实行。

　　雍正帝认为，诺岷见解独到，可以在全国推广山西的经验。他顶着王公大臣和内阁的反对之声，于雍正二年（1724年）七月初六作出定论：第一，总理事务大臣及九卿科道等人，内藏私心成见，目光短浅，所以才会怀疑和反对诺岷的做法。诺岷等人上报国家，下安黎庶，不避嫌隙，任劳任怨，量力行事；如果天下的督抚都跟诺岷等人一样，那耗羡归公和养廉银制度就能够实现。第二，行政立法要根据不同的时间和地点有所不同，不能墨守成规，强求一致，各省可因地制宜，灵活处理，全国各省可分不同时期进行。第三，没有长久而不会有弊病的方法，耗羡归公与养廉银也是如此，所以，这也只是暂时应急的措施罢了。当今之计，先承认耗羡合法，并限制耗羡提成；一旦弥补了亏空，国库得到充实，官吏变得廉洁，就逐渐减少耗羡提成，到最后全部取消。第四，每个省的州县有大小之分，钱粮就有多有少，事情就有繁琐和简单之分，官吏也各不相同，情形不同，所以不能定死耗羡的提成。但总的原则是要尽量减轻耗羡提成，符合当地的实际要求。第五，必须把耗羡全部提解藩库，不准在州县扣存。

　　耗羡改革的结果是，在很多地区，耗羡都比州县私征时有所下降。这对老百姓当然很有好处。从此，康熙后期地方官员狂征乱派的局面被扭转了。

　　雍正对于耗羡的改革，不仅澄清了吏治，更为重要的是改善了中央的财政状况。耗羡总的数目庞大，由地方支配，中央一文未得。而现在国库亏空，急需银两来弥补。耗羡归公以后，也就将中央财政完全扭转。实施耗羡归公之后，用在了三个地方：一是发给官员养廉银，二是弥补地方钱粮亏空，三是作为地方公共事业或办公费用。

　　任何礼品绝对不收。

　　并不是所有的官员都像田文镜那样亲做楷模，听从皇上的命令。雍正五年（1727年），巡察御史博济视察江南，根据以前的定规，向驿站伸手索要了礼物。不想有人向雍正告发，雍正马上把他革职，让当地对他进行审讯。

　　河南巡抚田文镜说：“要想禁止各州县增加羡耗和摊派，必须先对上司约束，想约束上司，必须要先清扫陋习。”这就指出了避免地方州县横征暴敛的最佳办法：一是必须从上抓起，因为上梁不正则下梁歪，要擒贼先擒王；另一个就是改变日常不良的社会风气，也就是清除陋习。

　　为在全国范围内严禁打点费用，雍正颁布命令：官员凡是接受礼物的，一律处以重罚；同时还对其上级督抚予以追究。

　　纵观雍正的改革措施，可以看出雍正的改革思路：先改革赋役，吏治败坏的根本就在于此。为改革赋役，又先清查亏空，以此为契机，清除根本问题。

　　对出现问题的官员毫不手软。通过对一批怙恶不悛、身居要职的贪官污吏进行坚决打击，雍正的改革取得显着成效。

　　在此基础上，出于长治久安的目的，采取新的手段对官吏进行管理。如养廉银制度、定办公费制度、士民一体当差纳粮制度等，这些都有利于改革成果的巩固。

　　改革吏治取得初步成功后，再改革经济制度，其基本目的是对一部分绅衿进行打击，以缩小贫富差距，防止贫富悬殊拉大，减轻百姓负担，增加中央政府的收入。随后，其他类的配套改革也开始推行。

　　雍正改革的最终目标是为了国富民强，只要国库富足了，什么都好办。许多封建社会的改革家都有这样的幻想，无论他是改革大臣还是改革皇帝，都是如此。

　　对雍正来说，他追求的目的是国库充实、澄清吏治、社会稳定，其他都是次要的。就这一点来说，既不同于一些皇帝的统治思想，也与其父康熙藏富于民的思想很是不同。

　　对中国历史的历次改革进行考察就会发现，只要是由政府发起，一项不可缺少的内容就是对吏治进行整顿，这是改革当中最为关键和艰难的一环，但整个改革的核心就在于此。

　　谁都知道，完成改革是不可能依靠旧的官僚体系的，它们本身就是改革的对象，这会使改革陷入困境。再者，改革措施的具体实施由人来操作，而官僚阶层最具有惰性，他们是不会完成自我改造的。

　　“摊丁入亩”

　　雍正元年（1723年）九月，直隶巡抚李维钧的建议得到了朝廷的批准，决定从第二年起在全国实行摊丁入亩政策。摊丁入亩，又称“地丁合一”“丁随地起”，是雍正朝开始向全国推行的一种赋役制度，目的在于改变丁税的征收方法，即将丁银摊入地亩一起征收。

　　早在明朝时期，有的官员十分清楚徭役制的弊病，在自己控制地区进行改革。明末，陕西户县实行并丁于粮的措施，即把丁银归入田粮征收，不再按人丁完纳。崇祯八年（1635年），汉中府城固县也实现“丁随粮行”新法，顺治十三年（1656年），南郑县也推行此种措施。

　　康熙年间，农民以运动的方式反对以丁派役。浙江宁波府农民提出“随地派丁”的主张，富户纷纷反对，争执不休。杭州府人王之臣报告生产的东西少，丁役较多，负担不起。

　　钱塘、仁和两县，把有产业的称为“乡丁”，无产业的称为“市丁”，或曰“门面光丁”，外来流民称“赤脚光丁”，各自承担丁役，光丁无产应役，承受不起这种情况下，一些官僚较为深刻地认识到丁役问题的严重性，主张改变役法。曾王孙主张丁随粮行，这样可以除掉3个弊端，收到3个好处。他说实行丁差，应该不停地编审，即使如此，也得不到人丁的实情，老人为丁，强壮为黄小的弊病不断出现；人丁本应人死除名，但官吏舞弊，使人多之家不任丁役，贫苦人无丁而有丁徭；穷人负担不起，有的逃亡，有的拖欠，官府什么好处都得不到，还害得里甲赔累，官员被惩责。他认为实行丁随粮办有三个好处：买田的人增加田赋随着增添丁役，则卖田的粮去丁也去，没有包赔的痛苦；以粮派丁，官吏不能放去富户，只差遣贫户，使吏治澄清；无税粮的人口不再受丁银的拖累而四处逃窜，可以免去担心在乡从业。学官盛枫明确提出丁课均入田税的意见，他说：把一县的丁银平均分摊到全县田亩中，每一亩增加的有限，不是大毛病，而贫民则免除供输，会使国课有保障，官员考成无问题，这是“穷变通久之道”。对丁随粮办持反对意见的官僚也十分多。邱家穗讲出两条理由：一是丁并于粮，将使游手之人无所管羁，二是穷人富人都是人，都应有役，并丁入粮，使贫者躲过，让富人代赔他们的丁银，也是不公平。他为富人着想，坚持丁、粮分担。

　　康熙实行滋生人丁永不加赋的政策以后，丁役的问题更突出了。康熙宣布按照康熙五十年（1711年）的人丁数为标准征收丁银，以后不管增添多少人丁，也只收那些丁银，不再加税。这项举措是我国赋役史上的重大改变，它固定了人口税，对于后世日益增加的人丁讲，减少了丁银负担量，有利于劳动力的增殖。可是当初的丁、粮分别征发，丁役不均的不良现象并没改变，而且出现征收方法的新问题。人口总在不断变化，有的户有死亡，有的户有增添，这项政策实行后，在具体的民户中如何开除旧的丁银额、增添新的丁银额就复杂得多了。死亡和新增人丁数目绝不会相等，往往新增的多，这就不能用某一个新丁替代已死人丁的差徭。不仅仅如此，随着人丁的增加，也要减少原有人丁的负担，这就要求必须重新计算个人的丁银数量，还需要随着人丁的变化不断地计算，而这也很难。所以随同滋生人丁永不加赋政策的实行，应该寻求落实人丁丁银的具体办法。御史董之燧在康熙五十二年（1713年）已注意到这个问题，从而建议把丁银总数统计清楚，平均摊入到田亩中，按亩征收。户部对他的建议进行商讨，认为那样改变丁、粮分别征收的老办法，变化很大，不能实行，但是他提出的问题又必须处理，就让广东和四川两省试行。因此在四川实行“以粮载丁”，于征粮赋中带收丁银，广东丁银按地亩分摊。在这时，河南的太康、汝阳等十一州县可能也实行了“丁随地派”。浙江常山知县张德纯曾实行“均丁于地”，达到了“民困以苏”的效果。