第23章 制宪不如守法

　　制宪之先，政府应该要在事实上表示守法的榜样，养成守法的习惯，间接的养成人民信任法律的心理。

　　立法院的宪法草案委员会上月通过了《缩短宪法草案起草工作程序》案，其程序如下：

　　（一）研究时期 四月一日至四月三十日

　　（二）初稿时期 五月一日至六月三十日

　　（三）本会讨论时期 七月一日至七月十五日

　　（四）公开评论时期 七月十六日至八月十五日

　　（五）再稿时期 八月十六日至八月三十一日

　　（六）大会讨论时期 九月一日至九月十五日

　　这回的宪法草案起草工作需时半年之久，并且公开的征求全国国民的研究与批评，这样的慎重从事，比前年的约法起草与通过时的潦草，自然大不相同了。然而我们观察全国舆论，总不免感觉得全国人对于这回的制宪事业还是很冷淡的，很不注意的。这是为了什么缘故呢？

　　现在宪法草案的“原则”十二项已陆续通过发表了。起草的程序已到了“初稿”的时期了。然而我们观察全国的舆论对于这件事还是很冷淡的，还是很不关心的。这是什么缘故呢？

　　我们猜想，全国对于这回制宪工作的冷淡，其原因有偶然的，也有根本的。偶然的原因是在这国难严重的时期，大家的注意都在中日的问题，所以制宪事业在一般人的心目中反成了一种不紧急的点缀了。

　　除了偶然的原因之外，还有一个更根本的原因：这就是人民对于宪法的效能的根本怀疑。我们读了报上用五号或六号小字登载的宪法草案委员会的新闻，或读了他们征求意见的广告，总不免微微苦笑，自己问道“有了新宪法，能执行吗？这还不是和民国元年临时约法以来的许多种宪法同样的添一大堆废纸吗？现今不是已有了一部‘训政时期约法’吗？有了和没有，有什么不同呢？那一部八十九条的约法，究竟行了几条没有呢？”

　　这种对于宪法的根本不信任，是今日大家不注意这回的制宪事业的根本原因。而这种根本不信任，完全是政府自身造成的。我们试分析人民为什么这样不信任国家的根本法，可以得着几种有益的教训：

　　第一，官吏军人党部自身不愿守法，所以使人民不信任法律。

　　凡官吏军人党部感觉于他们不方便的法律，他们都不愿遵守。例如训政约法第六十二条规定中央应以法律限制各种有弊害之课税，然而在中央权力直辖省分的鸦片特税，如皖北的烟亩捐，如江苏的鸦片公卖，中央可曾有制裁的决心吗？又如训政约法的原草案第四十二条本规定“人民除依戒严法所规定外，不受军法审判”，这条文本来很妥善；但后来改成了“人民除现役军人外，非依法律，不受军事审判”（约法第九条），这一改把“除戒严法所规定外”改成了“非依法律”，就把种种绝不应该存在的单行法（如《危害民国紧急治罪法》等）都保留下来了！军人官吏党部觉得这种单行法于他们最方便，所以他们不惜牺牲根本法来保留那些于他们有利的单行法。又如约法草案第二十九条本规定：“凡逮捕拘留人民之命令，除现行犯外，限于法院”；但后来的约法删去了此条，也只为党部官吏军人都感觉这种规定于他们的权威大有妨碍。又如约法第八条明明规定“人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁者，其执行逮捕或拘禁之机关至迟于二十四小时内移送审判机关审问（草案原作‘提交法院审问’！）”。约法颁布至今，恰恰满两年了，试问这一条约法有一次实行过吗？——官吏军人党部自己不愿守法，故不但不许那些于他们不便的条文列入国家的根本法，并且肆无忌惮的违背根本法内已有明文的规定！这样有法等于无法，何怪人民不信任宪法呢？

　　第二，政府立法之先就没有打算实行，所以立了许多纸上具文，使人民失去对法律的信仰。训政约法中的“国民生计”“国民教育”两章，就是最好的例子。如第五十条“已达学龄之儿童，应一律受义务教育”；第五十一条“未受义务教育之人民，应一律受成年补习教育”。此种条文，岂不好看好听？然而政府立法时何尝打算实行呢？立法至今又何尝准备实行呢？法律的灵魂在于执行；故商鞅变法之先有移木之令，使人民相信他的法令是要执行的。凡多立不行的法律，必使人民轻视法律本身的效能。约法八十九条之中，不准备实行的空文居其半数，何怪人民对国家根本法没有信任心呢？

　　第三，宪法中列举的条文总是空泛的原则，若没有附加的详细施行手续，就都成了无效力的具文，这也是中国的根本法不能得人民信仰的一个根本理由。试举约法六十二条的课税限制为例：空泛的说“妨害社会公共利益”的课税应由中央裁制，有何用处？要使这一条生效力，必须有明白禁止鸦片烟的亩捐，吸捐，营业捐等等的详细手续法。此外如同一条所载的“复税”“妨害中央收入来源”等项，也都必须有详细执行制裁的手续。宋子文财长近年在中央直辖各省推行卷烟等税，其所以有实效者，全靠中央一面能担保各省的收入，一面又严格的担保商家如有被地方政府复征之税概由中央偿还。若无此种详细执行的手续，虽有宪法的条文也决不会得人民的信任。课税如此，其他如教育，如人民权利，都是如此。宪法上尽管规定“中央及地方应宽筹教育上必需之经费，其依法独立之经费并予以保障”，但政府若无教育经费的具体办法，若无切实保障种种教育基金的具体手续，那么，本来独立的教育经费，如清华大学基金，如中华教育文化基金，尚且可以随时受侵害，何况那本来不固定的国家与地方教育经费呢？又如约法第八条规定的“人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁者，……本人或他人并得请求于二十四小时内提审”。此种“提审”手续，至今没有规定颁布，不但人民不知道如何运用，法院也从来不曾办过，谁也不知道此种“提审状”是什么样子。此时即使有人依据约法向法院请求提审，法院就根本没有“提审令”一类的东西！此种无施行手续的空泛条文，是无法执行的。

　　有法而无法执行，又何怪人民对法律不生信任心呢？

　　以上所说，都要指出人民何以对国家根本法绝不生信仰。此种状态若无法改进，虽有最完美的宪法条文，终不过与“天坛宪法”、“训政约法”等同其命运！

　　所以我们希望政府明白这种很明显的事实。此时未尝不可制宪，但制宪之先，政府应该要在事实上表示守法的榜样，养成守法的习惯，间接的养成人民信任法律的心理。这才是宪政的预备。宪政的预备不在雇人起草，不在征求讨论，而在实行法律。与其请吴经熊先生们另起新花样的宪法草案，不如请他们先研究研究现在已有的各种法律，看看有多少种法令是应该立刻废止的（如《危害民国紧急治罪法》等）；看看有哪些法律是从来没有执行的；看看有多少种法律是必须编制施行细则方才可以施行的；看看有什么法子可以教官吏军人党部多懂一点法律，多守一点法律。

　　总而言之，制宪不如守法。守法是制宪事业的真正准备工作。