第34章 代议团体的应有职能 (2)

　　确实，伟大的政治家是这样一个人：他既知道何时遵从传统，也知道何时超越传统。但是认为他因为不了解这些传统就能更好地超越传统，就是极大的错误。所有对一般经验所认可的行动方式没有彻底了解的人，就无法对要超越那些一般行动方式的状况作出判断。要衡量和估计依赖公共部门采取行动的利益与管理这个部门的特定方法可能引起的后果，就需要一种知识和经过特别训练的判断，而这些才能在没有接受过相关教育的人之中，就如同改革法律的能力在不曾专门研习过法律的人之中一样，是很少看到的。所有这些困难必定会被妄图对行政的专业性行为作出决定的议会所忽略。忽略的结果最好也不过是由没有经验的裁判有经验的，由无知裁判有知。无知绝不怀疑它所不知道的事物的存在，既傲慢自大又漫不经心，轻视（倘若不是憎恶的话）所有说有比它的见解更值得听取的见解的主张。当不涉及到利害动机时就是这样的情况。然而一旦牵涉到利害动机，结果就会是徇私舞弊，与在公开政府下的一个政府机关所能产生的最严重的贪污腐化相比，它还要更大胆、更无耻。这种来自个人利害的偏私不一定会扩及到议会的多数人。在所有具体场合，它与两三个成员有关系一般就足够了。

　　在使该团体犯错误方面，这两三个人将比其他任何成员在纠正错误方面的兴趣还要大。也许议会的大多数人手脚是干净的，不过他们无法保持警惕或在他们一无所知的问题上明辨是非。一个懒惰的多数，如同一个懒惰的人一般，总是属于那个煞费苦心争取它的人。部长不适当的任命或不适当的措施，议会可以进行制约；反对党关心的是攻击，部长们关心的是辩护，这就为相当平等的讨论提供了保证。不过谁来监督这看守人呢？谁来制约议会呢？ 一个机关的首脑，一个部长，都会感到自己负有某种责任，但议会在这种场合根本不觉得它负有任何责任，因为何曾有过议会成员由于在行政管理的细节上的投票而失去自己的议席呢？对一个机关首脑或一个部长来说，他所采取的行动在一段时期之后被人们如何看待，与当时人们如何看待相比，更加重要。然而议会则是只要当时的舆论是支持它的就行，无论这种舆论是如何仓促形成的或是人为煽动的。它自己会认为，每个人也会认为，无论它采取的行动的后果如何严重，它是完全能够辩解的。并且，议会不可能亲自体验到它的不适当措施造成的不便，直到这种不便达到全国性祸害的程度。而行政官员和部长不一样，他们看到不便即将发生，就必须不遗余力地力求避免。

　　议会关于行政事项的本来职责，是要注意使那些有权作出决定的人是能胜任的人，而不是用它自己的表决来作出决定。在这一点上，它也无法通过个人的提名来方便地做到。没有任何行为要比任命的提名对具有强烈的个人责任感之要求更为迫切了。凡是精通公共事务的人的经历都证明，几乎不存在一种行为使普通人的良心不感到敏感的；几乎不存在一种场合对条件考虑得这般少的，部分原因是因为人们对被提名的人的情况不了解，部分原因是因为他们对这个人和另一个人之间条件的不同并不关心。当一个部长要做出一个正直的任命时，也就是说当他事实上不是为他的政党或他个人的亲友营私舞弊时，一个不知底细的人可能认为他会任命最有资格的人，但实际上并非如此。通常倘若部长任用一个有优点的人，或是任用在公众中有任意声誉的人，他就认为自己是非常好的，尽管这种长处或声誉也许和任命所需的情况正好相反。

　　一位舞蹈家需要的是一台计拍器，这仅仅是费加罗时代的讽刺话；至于部长，只要他任命的人做得还行，他就一定会因此以为自己不但无可指摘，而且知人善任。除此之外，适合做专门业务的专门人员的条件只能获得了解他们的人的认可，或者只能获得那些本职工作就是根据他们的行动，或根据处于判断地位的人提供的证据来对他们进行考察和判断的人的认可。在这些来自于良心的责任很少得到应对任命负责的大官们重视之时，不能负责的议会又该如何呢？甚至现在，最坏的任命就是为了在议会中消除反对或得到支持而作出的。倘若这种任命是议会自身作出的，我们又能对它指望些什么呢？包括许多人的团体完全不重视专门资格。除非这个人罪过大到应该上绞刑架，否则他就被认为和别人一样适合做所有他能申请为候选人的事情。在公共团体作出的任命并不像通常情况一样由党派关系或个人的假公济私行为来决定的时候，一个人的被任用或许是因为他拥有一般能力方面的声誉（这常常是很不相称的），或许仅仅是因为他个人有名气。

　　由议会自身来提名内阁成员的事一直被认为是不可取的。事实上，它决定内阁总理或者决定应从中挑选出内阁总理的那两三个人就可以了。在这么做的时候，它不过是承认某个人是议会支持其一般政策的那个政党的候选人。事实上，议会决定的只是在两个或至多三个政党中应由哪一个组成政府。至于该政党的成员中谁最适合担任政府首脑则应当由该政党自主决定。根据英国宪法目前的做法，这些事似乎有非常好的依据。议会对任何阁员都不进行提名，而是由国王根据议会所表明的一般意向和愿望来任命内阁首脑，其他阁员则经由内阁首脑推荐任命。

　　而另一方面，任何一名阁员都负有连带的道义责任来任命合适的人员担任非常任的政府机关职务。在共和国的情形之下可能要做某种其他的安排，然而在实际上，它越是靠近英国长期以来的做法，就能进行得越顺利。或者如同在美利坚共和国一样，行政首脑必须由完全独立于代议团体的某个机构选出；或者代议团体要满足于提名内阁总理，并由他负责挑选他的部属和同僚。对于所有这些考虑，至少在理论上，我完全能预料会得到普遍同意的。虽然在现实中，因为谁掌握最强大力量谁就会越来越想滥用权力这一普遍法则，议会干涉行政的具体事务的倾向会变得越来越强烈。这就是将来代议制政府要面临的实际危机之一。

　　但是具有相同真实性的是（虽然直到最近才慢慢获得承认），人数众多的议会既不适合负责直接的行政事务，也不适合负责直接的立法事务。几乎没有什么脑力工作像立法工作那样，需要既有经验和受过训练，又通过长期辛勤的研究从而训练有素的人去做。即使没有其他理由，这就可以作为立法工作只能由极少数人组成的委员会才能做好的充分理由。一个具有相同决定意义的理由是：每个法律条款，都必须在准确而富有远见地了解它对其他所有条款的效果的情况下制定，所有制定的法律必须可以与之前存在的法律形成首尾呼应的整体。当在五方杂处的议会里法律被逐条逐项进行表决时，要在每种程度上满足这些要求也是没有可能的。这种立法方式中存在的不一致情形将给所有人造成深刻的印象，如果不是因为我们的法律已经在结构和形式上这样紊乱，以致再增加一些混乱好像也不会使矛盾和混乱变得更大的话。但即便在目前，我们的立法机器也完全不适应它的目的的状况，这一事实实际上年复一年越来越被人们所察觉到。

　　单是使法案得到通过所需要的漫长时间，就使得议会除了一些狭窄而孤立的条款之外越来越不能通过任何法律。倘若准备好一个法案，尝试处理整个问题（不考虑到整体而对局部进行适宜的立法是不可能的），就将只因为找不到时间去处理而被会议一次又一次地搁置起来。即使该项法案可能是由最具有资格且具有各种手段和设备的权威审慎地起草的，或者由精通该问题的人们构成的，由多年从事思考和研究特定措施的特别委员会起草的，也都完全没有用。法案无法得到通过是因为下院不愿意放弃用他们笨拙的手进行修修补补的宝贵特权。近些时候在某种程度上采用了这样的惯例，即在法案的原则经二度确认之后，一个特别委员会将对法案进行详尽审议，但并不能看出这一做法能使法案以后在经过整个下院的委员会时减少多少时间，因为被知识批驳了的那些个人奇想或意见总是坚持要获得上无知的法庭的第二次机会。实际上，这一做法主要由上院采用，比起下院议员来，上院议员不那么喜欢插手，也不那么重视他们个人的发言权。

　　但是当具有许多条款的法案真的经由委员会详细讨论通过时，那又是怎样一种情景啊!对其余条款的实施，有些条款是必不可少的，却被省略掉了；为了实现某种私人利益，或因为某个威胁着要拖延法案的想入非非的议员，结果有些不连贯的条款硬被插进去了；在某个只是假充内行的一知半解的人的建议下，一些条款被插进去了，这些做法导致了提出或支持该法案的议员那时未预见到的后果，因此不得不在下次会议提出修正案来消除其坏影响。现在处理这些事情的方式存在一种毛病，即针对法案以及它的各种条款的辩护和说明，基本上都不是由最初设想出该法案的人来进行的，也许因为他在议会中没有席位。条款和法案全靠未曾参与制定它们的某个议会议员或阁员来为之辩护，他对一切论点（除极端明显的之外）都是靠临时抱佛脚死记硬背下来的，他不知道他所持立场的所有分量，也不知道用来支持这一立场的最好理由，因此根本无法应付没有预见到的反对意见。这种弊端就政府法案而言，是能够补救的，而且在某些代议制政体中已经作出了补救，其方法是允许政府派信任的代表出席两院，这些人有发言权但是没有表决权。