第36章 代议制政府容易有的弊病和危险 (1)

　　政府形式的缺陷既可以是消极的，又可以是积极的，倘若它不将执行必要的政府职务的足够权力集中到政府当局的手里，或是不依靠发挥每个公民的积极能力和社会感情以求得充分发展，那它的缺陷便是消极的。关于这两点，在目前这个研究阶段，都无须作更多的阐述。

　　政府中缺乏适当的一定权力来维持秩序和容许人民进步，这一般都是未开化的粗野的社会状态中容易存在的现象，而非特定的政治联合的形式容易存在的现象。当人民过于迷恋野蛮时代的独立自主，因此无法容忍为了自己的利益而必须服从一定权力时，对实行代议制政府来说，那种社会状态（正如前面所说）就是尚未成熟的。在实行那种政府的时刻到来之时，为了达到全部必要目的的充分权力必定会归于最高权力的议会。议会倘若没有将足够的权力交给行政，这只能是因为议会对行政的嫉妒心。一般来说，除了在议会罢免行政官员的宪法权力还没有确立起来的地方之外，这样的情形是不太可能有的。

　　在这项宪法权利原则上得到承认并在实际上得到充分实行的地方，其实并不需要担心议会不愿意授予它自己的部长们真正值得期待的权力，恰恰相反，其真正的危险反而在于议会在授权时过于慷慨，范围也太过不确定，因为部长的权力就相当于让他具有并且保持那种权力的那个团体的权力。但是，也很可能发生这样的情况，而该情况也就是进行控制的议会的危险之一，即它在授予权力上是慷慨的，然而后来却又去干涉这些权力的行使；虽然它起初整批地给予了权力，不过后来又通过对行政事务的不少单个干涉行为将其逐一收回。这种实行实际的管理以代替制约和批评管理人员的做法所引起的危害，在前一章中已经作了详细充分的论述。想要杜绝这种不合适的干涉，除了对其有害性树立普遍而强烈的信念外，是不可能在道理上有什么妥善办法的。

　　存在于政府中的另一个消极缺陷，就是无法使人民的个人能力，如智力的、积极的和道德的能力得以充分发挥。这一点，在之前说明专制制度的明显弊端时，大部分都已经被揭示过了。比较一种人民政府的形式和另一种形式，这方面的优点属于一类政府，它一般将公共职能的行使加以最广泛的分散：一方面，它把最少的人排除于选举权以外，另一方面，在达到其他同样重要的目的的范围之内，允许全部各阶级的人最广泛地参与具体的行政和司法事务，比如通过陪审制，允许人民参加市行政职务，特别是通过最大可能的公开自由讨论，这样一来，不仅可以让少数人相继参加政府，而且还在某种程度上让全体公众都可以参加政府管理，还可以分享自己从政府管理中得到的锻炼和教育。这些好处，还有期待获得这些好处要受的限制，在我们说到行政细节时会再作进一步说明。

　　与其他政府形式一样，可以用两点来概括代议制政府的积极的危险和缺陷点：其一，议会中的普遍无能和无知，说得委婉一点，也就是智力条件不充分；其二，有受到与社会普遍福利不一致的利益影响的危险。

　　关于前一种缺陷，也就是高级智力条件的不足，一般认为平民政府比所有其他政府更容易存在这种缺陷。贵族政体的果断和审慎，君主的旺盛精力，被认为是远胜于民主政体（即使是合格的）的眼光短浅和优柔寡断的最大优点。但是，这些提法绝不如其在初看之下所显得那么有依据。

　　与简单的君主制相比，在这些方面，代议制政府并不是处于不利地位。除了在未开化时代，真正的而非伪装的贵族制的世袭君主制，一般在被认为是民主制特点的无能方面，远远超过了民主制。我之所以将未开化时代排除在外，是因为在真正未开化的社会状态中，君主积极的能力以及其智力是相当有保证的，他的个人意志常常受到来自其臣民以及臣民中强有力人物的蓄意阻挠。社会状况没有为单纯豪奢的纵欲提供太大的诱惑，心身的活动，尤其是军事和政治活动是他的主要兴奋剂。他在无法无天的追从者和强横的头头们中的权威并不高，更有甚者，他很少能够长期保住其王位，除非他拥有相当程度的个人敏捷、勇敢还有精力。历史上那些爱德华（Edward）和亨利（Henry）的平均才能之所以那么高，我们可以在爱德华二世以及理查德（Richard）二世的悲惨命运还有约翰（John）及其无能的继承人统治期间的动乱和内战中找到原因。

　　在宗教改革的动乱期间也曾经产生过几个杰出的世袭君主——伊丽莎白（Elizabeth）、亨利·夸特（Henri Quatre） 以及古斯塔夫斯·阿道弗斯（Gustavus Adolphus），然而他们大都是在患难之中成长，是因为较近继承人的意外失败才继承了王位的，因而就不得不与他们统治初期的巨大困难作斗争。由于欧洲生活取得了安定的局面，因此世袭国王的任何超出常人的地方都会显得十分罕见，但实际上，不管是在才能方面，还是在魄力方面，他们的一般平均水平甚至比普通人更低。现如今，除了有时候会掌握在某个有积极精神的篡夺者手中之外，宪法上绝对的君主制只能凭借常设的官僚机构的智力条件来维持本身的存在。奥国和俄国政府，还有处于正常情况下的法国政府，均属于官吏的寡头政治，在这些国家里，国家元首仅仅是官吏的一个头目，我所说的是这些政府行政的例行行动，毕竟掌权者的意志还会决定政府的许多特殊行动。

　　在历史上，一般情况下，那些在管理事务中以持续的魄力和智力著称的政府全是贵族制，然而毫无例外地，它们又都是官吏的贵族政治。统治集团是如此狭小，以至于集团中的每个成员，或者说至少是每一个有影响力的成员，都可以也确实已经将公共事务变为了一生中的主要职业和一项积极的专门业务。通过很多世代彰显出高度的统治才能，并且根据明确的政策原则行动的贵族政体，仅有威尼斯和罗马的贵族政体。然而在威尼斯，虽然存在数量众多的特权等级，不过实际的事务管理却是严格地集中在一个小小的寡头政体中，这些人终生致力于国家事务的管理和研究。

　　而罗马政府更是带有像我们自己的那种开放的贵族政体的特色，不过，一般来说，真正的统治团体也就是元老院是专由这样的一些人组成的：他们曾经服过公务，冒着无法胜任或失败时承担严重责任的危险，或者已经担任、或正等待担任国家更高的职务。他们一旦成为元老院成员，也就意味着他们的一生要矢志于公共事务的领导；更有甚者，除了为执行某项公务，否则他们是不被允许离开意大利的；不出意外的话，他们会保持其责任和权力，直到自己生命的终结，除非是由于不名誉的品质或行为而被监察官逐出元老院。在这样构成的一个贵族政体中，所有成员都会感到自己个人的重要性完全与自己所管理的国家的威望和尊严，以及与自己在这个国家的各种会议中所能起的作用密切相关。国家的威望和尊严是与一般公民团体的幸福或繁荣完全不一样的事情，实际上，它们之间往往是彼此完全不相容的。不过，它们却与国家对外的扩张和成功紧密地联系在一起。所以，在几乎专为追求这一目标的情况下，不管是威尼斯政体还是罗马贵族政体，均显示了他们一贯明智的集体政策对政府管理的巨大个人才能，为此，它们应得的荣誉也被历史所赋予。

　　照这样看来，情形是这样的，所有并不是例外地具有高度能力和政治技巧但又不是代议制的政府，无论是在贵族制形式下还是在君主制形式下，它就主要是官僚政治。职业官员始终掌握着管理工作——这便是官僚政治的意义和本质。究竟是由于要让他们做那种工作而让他们接受那种训练，还是他们受了那种训练之后才让他们做那种工作，虽然在许多方面二者有很大不同，不过，对于这规律的根本性质来说，其实是毫无区别的。

　　另一方面，像英国这样的贵族政体，掌权阶级的权力仅仅来源于他们各自的社会地位，既没有经过特别训练，也不是专门献身于那种工作，（因此在这种政体里，权力是通过寡头政治的原则组成的代表机关行使的，而不是直接行使）这样的贵族政体和民主政体在有关智力禀赋方面是大体相同的。也就是说，它们只是在显著地位和伟大而深孚众望的才能结合在一起，令某个人暂时处于支配地位的时候，才能够较大程度地显示出上述的这种性质。特米斯托克里和伯利克里，华盛顿（Washington）和杰斐逊（Jefferson），这些人在他们各自的民主政体中，不是比英国代议制贵族政体中的查塔姆和皮尔一类的人，或者甚至比法国贵族制君主政体中的科贝尔（Colberts） 和萨利一类的人更十足的例外，然而，他们无疑却是更为杰出得多的例外。在现代的欧洲贵族制政府里，一个伟大的大臣与一个伟大的国王几乎同样罕见。

　　所以，就政府的智力属性而言，必须在官僚政治和代议制民主政体之间作比较，因此，可以不用考虑其他政体。必须承认的是，在某些重要方面，官僚政治的政府处于大大有利的地位。它积累经验，经过充分考虑和反复试验而获得传统准则，又会为实际管理事务的人们准备适当的实际知识，不过，对个人的精神活力而言，这其实并不是同样有利的。官僚政治的政府深受其苦的弊病，还有一般招致其衰亡的弊病是例行公事。它们因自己准则的不可改变性而导致衰亡，尤其因为这样一个普遍法则而导致衰亡：所有变成例行公事的东西都会丧失生命力，而不再具有在其内部起作用的精神，仅仅是继续机械地运转，但是它要做的工作却仍然没有完成。官僚政治总是倾向于变成腐儒政治。在官僚政治是真正的政府时，集团中较卓越成员的个性被集团的精神（如耶稣会的情形一样）所压倒。