第53章 隋唐时期配套和支持反腐败的相关制度(1)

　　反腐并不是一个简单的惩罚或打击问题。要让清除腐败的速度超过腐败滋长的速度，又是一个多种因素参与其间的复杂过程。即便仅就惩罚或打击来说，刑法固然重要，要取得满意的效果，也还是离不开相关制度的配套和支持。很明显，只有标本兼治，各种法律和制度综合配套，抓住那些切实影响着反腐进程的要素，才能真正遏制腐败的蔓延，不断压缩腐败的范围，达到吏治清明、天下大治的局面。

　　问题一旦放到这样的背景和高度上，反腐也就成了与社会、政治和行政方方面面皆相关联的总体过程。以下将简要地讨论隋唐时期反腐体制包含的若干重要制度，以了解此期反腐倡廉的建制状态和特点。

　　第一节解决行政成本问题

　　行政机构的运转必然要发生费用问题，行政过程需要付出成本和财政支持。如何确定这种成本，规范有关钱物的来源和支出，既是反腐败的重要领域，也是反腐的基本制度条件。这里的道理非常清楚，无论是官吏的俸给，还是机构的公费，都直接划出了其合法和非法收入的界线，如果这种界线含糊笼统，或合法的收入不足以维持官吏的生活或机构的运作，便会伴生结构性和大面积的权力寻租或以权谋私。南北朝腐败现象的蔓延和恶化，一个很重要的背景就是有关制度的粗放和缺失，因而如何在制度上解决行政成本问题，构成了隋唐时期反腐建制的重要方面。

　　一、机构公费及其来源

　　从出土秦汉简牍和敦煌吐鲁番文书的有关簿籍看，对各机构的行政和办公费用，传统的和主要的方式一直是依法向上级列支报拨和核销。即各行政部门把有关费用列账上报，按规定权限由相应的行政上级批准后，再拨付有关经费或将之统一纳入有关收支账目中予以核销。参见［日］永田英正《居延汉简集成之二——破城子出土的定期文书（二）》，载《简帛研究译丛第二辑》，中国社会科学出版社，1987年；谢桂华《尹湾汉墓新出集簿考述》，载《中国史研究》1997年第2期。这样的原则和基本做法，隋唐与前代并无多少不同。只是，随着隋唐时期各项制度的严密化，尤其是整套财务制度、办公制度、审计制度和有关法律的完善和发展，许多以往管理较疏的事项，现在已纳入了更为严密的监督、复核和审计体系，大量以往缺乏统一规范的收支过程，现已处于有关法律和法规的明确约束之下。具体如《唐律疏议》卷十六《擅兴篇》兴造言上条：“诸有所兴造，应言上而不言上，应待报而不待报，各计庸，坐赃论减一等。即料请财物及人功多少违实者，笞五十；若事已损费，各并计所违赃庸重者，坐赃论减一等（原注：本料不实，料者坐；请者不实，请者坐）。”疏议曰：“修城郭，筑堤防，兴起人功，有所营造，依《营缮令》：‘计人功多少，申尚书省听报，始合役功。’或不言上及不待报，各计所役人庸，坐赃论减一等……”将之与《睡虎地秦墓竹简》所录《徭律》佚文“欲以城旦舂益为公舍官府及补缮之，为之，勿谳”相较，足见有关法律规定的发展。这一块费用的管理，实际上是随整套行政监督和监察制度的严格和严密化过程而发展的。

　　但无论是办公设施和用品的修缮添设或耗损费用，还是各机构应付社会和官场的各种变化或变通，行政过程总会发生若干意外而合理的支出，事无巨细一一列支上报待批，既无可能亦无必要。因而各机构总得有一笔可以自行支配的公费才行。前面曾经提到，这种“公用”钱物，在北朝常是由各机构设立本钱经营取利，自行从市场筹措的；南朝各州郡机构则往往以“杂供”的名义自行敛取。参见黄惠贤、陈锋主编《中国俸禄制度史》（武汉大学出版社2005年版）第三章《魏晋南北朝时期的俸禄制度》第二节《东晋南朝地方官俸禄的形式及其弊端》二《地方官的“杂供给”》。但南朝所称的“杂供”或“杂调”中，应当包括了部分机构公费在内。而其普遍的情况，都是缺乏明确而严格的规定，使之往往沦为各级长官的私财，沦为有关官吏以筹措“公费”为名介入各种赢利活动和敛取财物的渊薮，从而伴生或潜伏着严重的吏治问题。

　　有鉴于此，隋文帝开皇十四年（594年）六月，“诏省府州县，皆给公廨田，不得治生，与人争利”。《隋书》卷二《高祖纪下》。所谓“不得治生，与人争利”，针对的正是“京官及诸州，并给公廨钱，迴易生利，以给公用”的旧制。这种禁止官府直接介入商业赢利活动，又给予公廨田以补偿各机构公费开支的做法，体现了当时欲把这部分费用的来源和供给，纳入统一的财政收支体系的努力。但三年后，隋文帝忽又放开了“在京及在外诸司公廨，在市迴易，及诸处兴生”，而仅禁止以之“出举收利”。以上参见《隋书》卷二十四《食货志》、卷四十六《苏孝慈传》。看来公廨田之法似仍不足以维持各机构的办公开支，也就难以抵挡官僚和部门利益的驱动；朝廷只好折中为之，一方面重新允许各机构经营赢利，另一方面设法对之有所限制，并继续由公廨田来解决各机构的部分公费问题。

　　隋代解决机构公费问题的这种波折，在唐代又以不同的方式一再重现了出来。高祖武德元年（618年）重建了隋文帝开皇十七年以来各机构设公廨本钱经营赢利之法，太宗贞观元年（627年）又继续实行了开皇十四年以来拨给各机构公廨田之制，唐代各机构公廨田之数，据《通典》卷三十五《职官十七》职田公廨田和《唐六典》卷三《户部》所载，在京诸司公廨田最多为司农寺二十六顷，最少为太子率更府二顷；地方诸司最多为大都督府的四十顷，最少为各岳、渎的一顷。这可能是开元年间的制度，却肯定是初唐演变过来的。后又因财政困难，明令在京各机构以公廨本钱赢利所得，为本机构官员发放“料钱”。“料钱”本义从“食料”而来，相当于俸禄之外的一项伙食车马津贴，这是唐代官员的又一宗重要收入。到贞观十一年，诏罢诸司公廨本钱，由朝廷每年另外向各州富户开征一项规模为七千人的专门赋役，以其代役钱供应在京各机构的公费和官员料钱。但此制施行十年后，贞观二十一年二月，太宗又诏令在京诸司“依旧置公廨本钱”，以其赢利充“官人俸”。据《唐会要》卷九十一《内外官料钱上》所载，官员料钱，亦称“俸料课钱”、“俸食等料”、“俸料钱”、“俸料”或“俸物”之类，或简称为“俸”。故“月料钱”又称“月俸”。继而高宗永徽元年（650年）再废公廨本钱，改以“天下租脚直”为京官俸料钱的来源，所谓“租脚直”，即各州运送租税物至京师或其他指定地点的“脚力钱”，亦即租税物的运费。但后来又恢复了公廨本钱“收息给俸”之制，并且调整了贞观以来各机构公廨本钱的经营人员。稍后其制又有反复，京官俸料等钱改以“率口”税钱统一拨付。至玄宗开元十年（722年），再度停废和收回了各机构的公廨本钱，改从朝廷统一征收的户税中按月拨付百官料钱。但到开元十八年九月，玄宗又批准了御史大夫李朝隐恢复公廨本钱的奏请，再度实行了开元十年以前从税钱中拨本钱给各机构，以其赢利供给官员料钱的做法。这样，从太宗贞观十一年至玄宗开元十八年，九十余年中，公廨本钱赢利之法与百官俸料钱的来源问题相纠缠，经历了多次废而又复的曲折发展。

　　此后及安史之乱以后，基本上再未发生废除此制的问题。由各机构自行经营公廨本钱，以解决有关公费支出和所属官员部分津贴来源的做法，在陆续有所限制和规范的过程中一直延续了下来。其中值得一提的，一是自开元二十四年整顿和确定各级官员的俸禄构成和发放标准，各色料钱开始被合为一项，并按规定标准由财政统一拨付。《唐会要》卷九十一《内外官料钱上》记载了开元二十四年、大历十二年、贞元四年所定文武百官的月料钱标准，以及其间和此后的有关补充、调整和加减情况。另参见《新唐书》卷五十五《食货志五》载唐百官俸禄之制及其演变。但从此公廨本钱的赢利，除用以维持机构行政性支出及廨舍修缮等费外，仍有不少以“食料”和纸笔杂费的名义补贴到本机构官员头上。二是安史之乱后各机构额定的公廨本钱，较之唐前期有了很大增加，参见李锦绣《唐代财政史稿》下卷第二编《财政收支》第六章《其他收支》第二节《诸司（诸使、诸军）收支》。其获利可达四五倍甚至十倍以上，但各机构的这笔本钱，却仍多有亏欠、散失而须不断填补。这里面当然蕴含了严重的吏治问题，构成了当时腐败不断蔓延的重要背景。

　　由上可见，除统一拨付和核销的部分外，在各行政机构自筹公费的问题上，隋唐时期采取了拨给公廨田和规范北朝以来公廨本钱之法两条途径，较之于南北朝的有关做法是有一定进步的。唐代规定用公廨本钱赢利发放官员料钱的做法，也未尝不是对以往各机构公廨钱利支配之弊的一种规范和约束。既然是行政机构自筹的经费，长官的支配优势是不言而喻的。在法律未予明确规定的前提下，“公费”中有大量“私费”的情况实难避免。当时对行政机构自筹公费和直接介入市场赢利活动的弊端，也是有认识的。从隋文帝到唐玄宗历次废除公廨本钱，其实都是要把这一块行政成本纳入统一的财政盘子，以彻底解决与之相伴的可能弊端。但看起来，当时社会变迁大势对国家机器的影响，很大一部分体现到了各机构自行支配的经费问题上。公廨本钱不仅屡废不止而且不断增殖，其根源当不止是官僚和部门利益的驱动，也与各机构需要处理和反应的事态日渐增多、制度变化和变通范围越益扩展、官僚队伍不断扩大，以及整个财政承担能力的有限密切相关，这也就牵涉到国家体制和社会形态的一系列深层问题。但无论如何，行政机构自筹经费而介入赢利活动，同样是需要付出成本的。唐代的经验表明，经营公廨本钱的人员安排和相关待遇、官商的勾结、行政和市场秩序的扰乱等等，与之相伴的种种弊端，构成了另一宗不是由财政而是由整部国家机器和全社会来支付的更为沉重的成本，构成了后世统治者必须继续思考和解决的一个重要问题。

　　二、俸禄制度的状况

　　官僚俸禄是行政成本和国家财政支出中的一大块，有关制度的状况，向来都与腐败和反腐败的态势密切相关。《唐律疏议》卷六《名例篇》二罪从重条、卷十一《职制篇》受人财请求条、监主受财枉法条等处，都有对“无禄者”减等处罚的规定。这表明在法理上，俸禄的颁发作为对职务行为的报酬，作为一种特定雇佣和被雇佣关系的体现，本身就意味着更大的权和责，意味着受禄者的公职人员身份和地位。因而俸禄量是否足以维持官僚一家的生计、是否与其职务行为及其所负权力和责任相称，俸禄序列和结构是否合理、是否足以成为有力的激励杠杆，诸如此类的问题，当然会直接影响到官僚的勤惰甚至贪渎或清廉，影响到各种行政过程的状态，也就都构成了腐败和反腐败的重要制度背景。

　　俸禄制度是一个从内容到牵涉面都很庞杂的系统。南北朝在这方面的共同问题，是各种规定的不完整。其不完整的根源，主要来自于文、武、官、吏等级序列的新旧错综和紊乱；参见阎步克《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》，中华书局，2002年。而其突出的表现，是官吏俸给的有无和多少缺乏一以贯之的规定，尤其是吏员和地方官俸给制度的大面积空白和大量陋规的存在，构成了当时腐败禁而不止的又一重要背景。参见黄惠贤、陈锋《中国俸禄制度史》第三章《魏晋南北朝时期的俸禄制度》。因而隋及唐初对之整顿，首先就是要建立俸禄制度的完整系统，而其要点有二：

　　一是要解决俸禄的有无问题。在南北朝以来有关发展的基础上参见楼劲、刘光华《中国古代文官制度》（中华书局2009年版）第八章《官僚等级、俸禄制度和其他待遇》第二节《隋唐官僚等级、俸禄和其他待遇》二《俸禄制度的演进与隋唐官员的俸禄标准》。，隋文帝开皇元年（581年）定令时，重建了内外百官的基本俸禄标准，作了京官“食封及官不判事者，并九品，皆不给禄”，外官“禄唯及刺史二佐及郡守、县令”的规定。《隋书》卷二十八《百官志下》。这里规定的无禄之人共有三类：已按爵位得到封户租税者、没有具体职务者、九品以下在京官吏和全部低级地方官吏。这样规定的价值，看来主要是确认了有职方有禄的原则，但还有许多具体问题有待补充和明确。《隋书》六十六《郎茂传》载其开皇时，“奏身死王事者，子不退田，品官年老不减地，皆发于茂”《北史》卷五十五《郎基传》附《郎茂传》载：“身死王者，子不退田；品官左贬不减地。皆发于茂。”。这里“田”指职田，乃是俸禄构成的重要部分，因公殉职和年老退休者不退职田，反映了开皇元年所定俸禄之制的缺失和隋文帝后来对之的补充。当然，需要补充的远不止于此，特别是大量低级官吏，从事着繁琐的工作却没有俸禄，构成了重大的吏治隐患。对这个问题，有一部分当是在前述各机构公廨本钱的赢利中解决的，到开皇十四年取消公廨本钱，改授各机构公廨田又给予内外官员职分田时，九品京官已给田一顷。后来隋炀帝再定制度时，又解决了流外各品吏员的俸给问题。《隋书》卷七十五《刘炫传》载：“炀帝即位，牛弘引炫修律令。……诸郡置学官，及流外给廪，皆发自于炫。”所谓“流外给廪”，即给流外各品吏员发放俸禄，然其详今已难知。