第57章 隋唐时期配套和支持反腐败的相关制度(5)

　　三、完善考核制度

　　考核即定期审查官僚的在职状态，总结其绩效行能，据以赏优罚劣。这既是一项重要的人事管理制度，也是反腐倡廉的一个重要方面。从有限的材料看，隋代已在南北朝基础上形成了一套较为完整的考核制度，包括每年一考，三或四年综其考绩进行赏罚的制度框架，上中下考等和不同类型官职的不同考核标准，特遣大臣全盘负责考核事宜或分掌内外官考等内容。与此同时，其考核过程也出现了官员事迹真伪难辨，《隋书》卷六十六《房彦谦传》载其开皇中论考课有曰：“比见诸州考校，执见不同，进退多少，参差不类。况复爱憎肆意，至乖平坦……直为真伪混淆，是非预瞀乱。宰贵既不精练，斟酌取舍，曾经驱使者，多以蒙识获成，未历台省者，皆为不知被退。又四方悬远，难可详悉，唯量准人数，半破半成。徒计官员之少多，莫顾善恶之众寡，欲求允当，其道无由。”又《隋书》卷三《炀帝纪上》大业五年正月己丑，制“太守每岁密上属官景迹”，此举显然针对着考绩不实的弊病。考核过程往往流于形式等问题。《隋书》卷三《炀帝纪上》大业二年七月庚申，“制百官不得计考增级，必有德行功能，灼然显著者，擢之”。所谓“计考增级”，说明其时考核巳难拉开差距，重蹈了北魏末年考核“不问贤愚，莫不上中；才与不肖，比肩同升”的覆辙。这就构成了唐代进一步完善其制的历史前提。

　　唐代考核制度至太宗时基本定型，其相较于前代的发展主要有下列方面：

　　一是建立了完整的考核标准体系。随整个行政系统复杂程度的提高，各种官职的差异越益丰富，对之的考核自有必要按不同标准进行。唐制把全部官职分成了流内、流外和轮番执勤人员三大类，其规定最为细密的，是流内官的“四善二十七最”及其具体操作条款。“四善”即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤匪懈，是各类官职皆尽适用的四个品行标准。“二十七最”是把全部流内九品正从上下阶各种官职，区分为二十七个职类的称职标准。据《旧唐书·职官志二》，这二十七种称职标准是：近侍官为献可替否，拾遗补阙；选司官为铨衡人物，擢尽才良；考校官为扬清激浊，褒贬必当；礼官为礼制仪式，动合经典；乐官为音律克谐，不失节奏；判事官为决断不滞，与夺合理；宿卫官为都统有方，警守无失；督领官为兵士调习，戎装充备；法官为推鞫得情，处断平允；校正官为雠校精审，明为刊定；宣纳官为承旨敷奏，吐纳明敏；学官为训导有方，生徒充业；将帅为赏罚严明，攻战必胜；政教官为礼义兴行，肃清所部；文史官为详录典正，词理兼举；纠正官为访察精审，弹举必当；勾检官为明于勘覆，稽失无隐；监掌官为职事修理，供承强济；役使官为功课皆充，丁匠无怨；屯官为耕耨以时，收获成课；仓库官为谨于盖藏，明于出纳；历官为推步盈虚，究理精密；方术官为占候医卜，效验居多；关津官为讥察有方，行旅无壅；市司官为市廛不扰，奸滥不作；牧官为牧养肥硕，蕃息孳多；镇防官为边境肃清，城隍修理。其具体的操作条款，首先是关于如何确定上上至及下下九个考等的条款，四善一最为上上，三善一最或四善无最为上中，二善一最或三善无最为上下，一善一最或二善无最为中上，无善有最而有善无最为中中。中中以下，职事粗理，善最弗闻为中下；爱憎任情，处断乖理为下上；背公向私，职务废阙为下中；居官谄诈，贪浊有状为下下。同时规定“若于善最之外，别可加尚，及罪虽成殿，情状可矜，虽不成殿，而情状可责者，省校之日，皆听考官临时量定”。其次是据官员功、罪而酌情升降其考等的各种办法，具体包括官员犯私罪笞十或赎铜一斤（公罪笞二十赎铜二斤）者，计一负，累计十负为一殿，一殿降考一等；得上上考者，虽有殿不降；该官职当年事务特别繁剧者，可减一殿处理；因兼职或调动数处有功或过者，可以累加或累减；官员别有善政或功德者，可酌情进其考等。最值得注意的是各负责官员的考核往往有更为具体和切实的定等标准。如凡负责管理人力物力的“监领之官，以能抚养役使者为功，有耗亡者，以十分为率，一分为一殿”；博士、助教则以讲授多少区别其等；州、县长官则据境内户口、垦田的增减来升降其考等。《唐会要》卷八十二《考下》载大中六年七月考功奏事引《考课令》文：“官人因加户口及劝田农，并缘余功进考者，于后事若不实，纵经恩宥，其考皆从追改。”另参《唐会要》卷六十九《县令》载开元四年十一月敕、卷八十四《租税下》杂录载开元二十四年三月敕，并参《册府元龟》卷六百三十五《铨选部·考课一》。

　　二是加强了考核过程的统一组织和协调。行政系统越加复杂而集权程度又不断提高，往往使事权在多种牵制中被纵横切割，对各级各类官员履职情况的评价，也就需要在更大范围和更有力的协调下统一进行。本着考核权与任免权相统一的原则，唐制各部门佐史以下小吏由本部门长官考讫，流外重要吏员由吏部统一考讫。而流内九品各级官员，则一律由各地各部门逐级准备考状，进行初考，编制考簿，统一申报尚书省；然后由吏部考功司具体负责，在各相关机构配合下审核其况；再由皇帝特遣的主考官定其考等上奏；最后由皇帝在宰相辅佐下核准后生效。其中三品以上高官及级别未至三品的将相大臣，则直接由皇帝亲自考核，定其赏罚。考核文书皆以岁终为断，在京诸司考簿限次年十月一日前，各州府考簿限十月二十五日前送抵尚书省；初考后官员别有功过，则随时从速报送；皇帝制敕及尚书省符的收发和执行情况，在京诸司限四月一日前，各州府限五月三十日前送抵尚书省；御史台及观察等使的有关访察文档，肃宗末年规定限九月三十日前送达考功司。这些文档在会考定等时常起重要作用，具体如《唐会要》卷六十六《大理寺》载贞元四年十月，“大理卿于颀奏：诸处推事不尽须重勘覆，或有诬告等，每失程期，稽滞既多，冤滥难息。诸司及诸馆驿多以大理为闲司，文牒递报颇至稽滞失望。今后各令别置文例，切约所由，稍涉稽迟，许本寺差官累路勘覆，如所稽迟处分。州、县本判官请书下考，诸司使本推官夺一季俸料。敕旨：依奏”。其有关文档的检勘过程从六月一日开始，而整个会考过程，京官考限正月内校定，外官考限二月内校定，内外官考限三月内“申奏了毕”。参见《唐会要》卷八十一《考上》、卷八十二《考下》及《册府元龟》卷六百三十五《铨选部·考课一》。其整个过程已具有相当的公开性。如各地各部门初考时，辑录每位官员功过行迹的考状，须在考核时公开宣读；长官拟定的考辞，须集众宣布；若有不满，可以据实申诉。朝廷会考拟定的最终考等和考辞，亦须公布于众，整个会考过程，又有皇帝特遣监考官全程督察。

　　三是赏罚的多样化和细化。考核是对官僚一年履职情况的综合评介，与之相连的赏罚也就必须是总体性的、层次清晰的和制度化的，如此才能持续起到激励官僚改善其履职状态的效用。唐代这方面规定最为明确和系统的仍是流内官，其制每年考核，六品以下职务四年任满综考。其考核后的赏罚则大体可分为四类：首先是据每年所获考等增减官员的俸禄（不包括俸料钱和职田收入），即考等中中者守本禄，“中上以上，每进一等，加禄一季”，“中下以下，每退一等，夺禄一季”《唐会要》卷八十二《考下》大中六年七月考功奏引《考课令》文。。其次是综合四年的考等升降官员的品阶，即四考皆中中者，可以升一阶叙用；其中有一个中上考的，可升两阶，有一上下考，升三阶；综合的办法是一个中上考抵一个中下考，一个上下考可以抵两个中下考，若获一个上中或上上考，则虽有下考亦可不计。其三是考绩影响其职务的任用，即四年总评在中中以上者，任满解职后的重新任用，可以得到缩短候选年限和优先择职等待遇；中中以下者只能严格依其年资参加大选，所获职务亦较前者为次。其四是功过尤著者随时升迁或黜免其职，即凡得下下考者，无须四年任满即免其职。其余皆以个案方式随人随事处理，其过甚大者贬官黜职治罪，而考为“天下第一”或治绩尤著者登时升迁或专门厚加赏赐，亦多见于史载。以上参见《唐令拾遗》（［日］仁井田升著，栗劲等编译，长春出版社1989年版）上册《考课令第十四》。

　　总的看，唐代官僚考核制度的系统、严密和合理，确已在前代发展的基础上达到了新的水平。其“四善”标准明确了官德的具体内涵及其高度重要性，其“二十七最”创建了完整的职务分类体系及其各类岗位的目标和要求，其把各种渎职者一律划入下等考级的法意，其关于贪浊有状的下下考立即免职等规定，对于反腐倡廉都有直接而重要的意义。而其问题，则主要是由于权力过于集中，整套行政体制充斥着过多的牵制和协调关系，官员尤其地方长官常任期未满即行迁转，如《唐会要》卷六十八《刺史上》载天授二年刘知几疏称，其时刺史“倏来忽往，蓬转萍流，近则累月仍迁，远则逾年必徙，将厅事为逆旅，以下车为传舍”；又载景龙二年卢怀慎上疏有曰：“臣窃见比来州牧上佐等，在任多者一二年，少者三五月，遂即迁改，不论课最，争求冒进……”各种政务的权责关系往往很不明确，也就使考核过程无法再紧紧围绕着政绩来展开。正其如此，唐初以来的考核，已开始呈现了德行重于实绩，考功不如核过，奖优弱于罚劣的趋势，从而构成了此后这方面一个长期存在的问题。

　　四、回避制度及其他任职限制

　　人事管理是紧要政务，人事部门是要害部门，人事腐败是最大的腐败，因而有关制度即便看似细小具体，对于反腐倡廉也往往具有全局意义。拿唐代的情况来看，其人事领域不仅有较为完善的官僚选拔、任用和考核制度，还有不少保障官员正常履职和防止腐败的任职限制和规定。

　　回避制度其实就是一种任职限制，其历来包括了亲属和地域的回避。唐代的地域回避较为宽松，大体只有本州人不得担任本州官的规定，而且常有例外。如《旧唐书》卷五《高宗纪下》咸亨三年正月辛未，“制雍、洛二州人听任本州官”。其亲属回避则已在南北朝以来的基础上，有了界限清晰和内容合理的规定，具体即在《选举令》中规定：“凡同司、联事、勾检之官，皆不得注大功以上亲。”《唐六典》卷二《吏部》，并参《唐会要》卷五十七《尚书省诸司上》尚书省条载元和十三年敕。“大功以上亲”即三服之内的亲属；“同司”，指同一机构中的同事和上下级关系；“联事”“联事”典出《周礼·天官冢宰篇》大宰职文中的“官联”和小宰职文中的“六联”。郑玄注：“联谓连事通职，相佐助也。”即虽处于不同机构，但在处理同一事务时形成的配合和协作关系；“勾检”指公文簿账复核和审计过程中发生的监督和被监督关系。因而这条令文是说：三服之内的亲属，既不得发生直接的行政协同、监督和上下级关系，也不得在同一官署任职。值得注意的是，这种亲属回避的原则亦已渗透至其他领域。如唐代科举考试本不要求主考官子弟的回避，但开元以来已有规定，凡主考官亲属及关系近密者参加科举，须另行组织专门考试来定其取舍，称为“别头试”。其制后来两度废复，文宗以来遂成定制。参见《新唐书》卷四十四《选举志上》、《唐会要》卷五十八《考功员外郎》开元二十九年十一月礼部侍郎韦陟奏事、《唐会要》卷七十六《贡举中》缘举杂录条载贞元十六年十二月及元和十三年十月事、《唐摭言》卷八《别头及第》。

　　任职限制包括资序、品级、清浊等多方面的规定，其内涵和性质亦因时代和社会背景的复杂而难一概而论。如当时的《选举令》规定：“官人身及同居大功以上亲，自执工商、家专其业者，不得仕。其旧经职任，因此解黜，后能修改，必有事业者，三年以后听仕。其三年外仍不修改者，追毁告身，即依庶人例。”《唐律疏议》卷二十五《诈伪篇》诈假官假与人官条引。这条法令的具体内容：一是自执工商或其家以工商为职业者，不得入仕。二是已经入仕者，其本人和家庭中途经营工商业的，须免职；若能确实停止改正的，三年以后仍可重新任职。三是三年以后仍不停止改正者，缴毁其官职委任状，罢为平民。这项法律一方面体现了当时对工商业者的歧视和限制，具有浓厚的阶级和时代气息；但另一方面，严禁官员本人及其父子等家庭成员从事工商业，一定程度上也有防止其以公职为赢利手段的反腐意味。

　　当时限制权贵子弟的许多规定，也同样具有复杂的内涵。对权贵子弟既有优容也有约束，可以说是太宗以来形成的一个基本方针。《贞观政要·君臣鉴戒》载贞观十七年事。初唐以来的各种任职限制中，有相当一部分都针对着势要之家。如前曾提到，唐初任用重内而轻外，人皆喜任京职。但“贞观、永徽故事，宰相子弟多居外职”，说明太宗和高宗初年对之必有约束。参见《唐会要》卷五十三《杂录》载景龙元年中书侍郎萧至忠上疏。其建议中宗明敕宰臣以下至诸司长官，每家只能留五服内亲属一或二人任京官，其余并改外官。但此疏并无下文，从后文载开元九年侍中源乾耀上疏看，势要亲属多为京官的局面并未改变。此外，有些重要职务也限制权贵子弟出任。如玄宗开元十一年（723年）四月下敕：“要官儿子，少年未经事者，不得作县官亲民。”这是限制势要子弟直接出任治民官。天宝九载（750年）三月又敕“朝要至亲”不得任以大理评事一职，两者俱见《唐会要》卷七十五《选部下》杂处置条。大概也是因为大理评事级别虽只有从八品下，却职掌出使推核全国刑事要案的缘故。类似的限制安史之乱后仍有不少，如代宗广德三年三月敕：“中书门下及两省五品以上，诸王、驸马期周以上亲及女婿、外甥，不得任京兆府判司、畿令、赤县丞簿尉。”《唐会要》卷六十七《京兆尹》。案代宗广德无三年，当是二年之讹。又据其后文所载穆宗长庆二年闰十月宰相奏事，其限制范围不仅于此。这样规定的基本理由，正如后来德宗所述：“功劳近臣至亲子弟，既处繁剧，或招过犯，宽容则挠法，耻责则亏恩。”《唐会要》卷六十九《县令》载贞元二年二月京兆尹鲍防奏事。就是说，限制高官子弟担任各种是非纠葛较多的繁剧职务，不仅是为有利于行政，也是对高官之家的另一种保护。《旧唐书》卷七十《岑文本传》载其贞观时久在枢揆，当途任事，家务皆委季弟文昭，文昭时为校书郎，多与时人游款，“太宗闻而不悦，尝从容谓文本曰：‘卿弟过多交结，恐累卿，朕将出之为外官，如何？’”文本以母老哀请，“太宗愍其意而止。唯召见文昭，严加诫约，亦卒无愆过”。可见对显贵子弟的约束，既有限制和保护的双重作用，还有政治上的防范意味。

　　抑制特权和防范腐败的意味较为明显的，是在科举考试中保障公平和限制势要之家的某些规定。如武后以来进士科越加成为入仕热门后，贵势子弟争趋此途，遂常干扰主司的录取，甚至未考而内定等第。故玄宗开元二十五年规定，主考官所定及第人的诗赋试卷，须送宰相详覆。《唐会要》卷七十六《贡举中》进士条所载长庆元年敕。又如上面提到玄宗以来，凡主考官的亲属和关系近密者参加科举，须另行组织别头考试。到唐后期，宰相及要官子弟参加进士考试合格者，往往须另册别奏，且由翰林学士对之复考合格，才能录取，称为“别头及第”。这些规定和限制，后来都有所反复，却终于演变成为稳定地在放榜前举行的复试制度，从而构成了制度上保障科举考试公平性的重要发展环节。