第63章 宋朝政治的基本线索和反腐败历程(1)

　　唐末五代以来，武人擅废立之权，每每用倒戈的办法更换藩镇首领，害一帅、立一帅，类同儿戏。下凌上替，祸乱相寻，甚者以致于策动兵变，废立皇帝。兵变成功者，在赵匡胤之前就有后周太祖郭威、后唐废帝李从珂和后唐明宗李嗣源。至于兵变未遂者，更远不止此数。所谓历史的经验不难覆按，“陈桥兵变”只不过是此类闹剧的重演。

　　宋太祖赵匡胤通过“陈桥兵变”，从后周的孤儿寡母手中夺取了政权，其事虽出于“逆取”，但不论就宋太祖的主观愿望，还是当时的民心趋向而言，他都竭力想使自己的政权迅速巩固并进而恢复封建统治秩序，实现社会的安定。为了改变唐末五代篡窃成风、兵战不息的局面，避免使宋朝成为五代之后第六个短命王朝，宋朝的开国者们采取了一系列措施，以期巩固君主专制中央集权，实现长治久安。

　　第一节中央集权的重建和宋朝的“祖宗家法”

　　一、“祖宗家法”的基本内容

　　宋太宗在即位之初曾诏告天下说：“先帝创业垂二十年，事为之防，曲为之制，纪律已定，物有其常，谨当遵承，不敢逾越”。《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷十七，开宝九年十月乙卯。

　　“事为之防，曲为之制”这八个字，体现了宋太祖创法立制的基本精神和原则，具有极其鲜明的现实针对性。后代学者曾将其概括为：“以防弊之政，为立国之法。”邓广铭《宋朝的家法和北宋的政治改革运动》，《邓广铭学术论著自选集》，首都师范大学出版社，1994年。所谓“弊”，是指唐末五代以来社会政治、军事、经济、文化等方面存在的弊端。宋初的统治者既要铲除已然之弊，又要防范未然之弊。在这种原则指导下采取的各项举措，便构成了宋朝的“祖宗家法”，这在整个宋朝历史中具有举足轻重的意义，对宋朝的吏治也产生了深远的影响。

　　唐末五代兵变频繁，使宋初统治者形成了一种根深蒂固的观念，认为武将位尊权重，必然会尾大不掉，骄横难制，最终危害皇权。宋太宗曾说：“国家若无内患，必有外忧；若无外忧，必有内患。外忧不过边事，皆可预为之防。惟奸邪无状，若为内患，深可惧焉。”［宋］江少虞《宋朝事实类苑》卷二《祖宗圣训·太宗皇帝》，上海古籍出版社影印本，1981年。因此实行重文轻武、以文抑武的基本国策，通过一系列军政制度改革来削弱和限制武将的军权。

　　《宋史》卷四百三十九《文苑传一》云：“自古创业垂统之君，即其一时之好尚，而一代之规模，可以豫知矣。艺祖革命，首用文吏而夺武臣之权，宋之尚文，端本乎此。太宗、真宗其在藩邸，已有好学之名，及其即位，弥文日增。自时厥后，子孙相承，上之为人君者，无不典学；下之为人臣者，自宰相以至令录，无不擢科，海内文士，彬彬辈出焉。”这段文字，说明了宋朝重文政策的本末由来及其深远影响。后人也常盛赞宋朝文治超越汉、唐，社会长期安定繁荣，并对“尚文”政策的奠基者宋太祖、宋太宗给予很高的评价。

　　为了推行“尚文”政策，宋朝先后采取了以下措施：收兵权，改组禁军；强干弱枝，结束藩镇割据的局面；以文驭武，文臣管军；将从中御；更戍法与兵将分离；募兵制与兵民分离；以防弊为主的官僚制度改革；防范外戚、宗室和宦官专权。

　　五代后期，对皇权的威胁主要来自中央禁军系统，后周太祖郭威和赵匡胤本人都是利用禁军力量策动兵变而夺取政权的。宋朝建立后，宋太祖立即用“杯酒释兵权”的方式削夺了禁军高级将领的兵权，以免“陈桥兵变”的事情再度发生。此后又将原来禁军的殿前司和侍卫亲军司分割成殿前司、侍卫马军司和侍卫步军司的“三衙”系统，使之相互牵制，以削弱禁军将领的权力。

　　同时改革军政体制，实行“枢密掌兵籍、虎符，三衙管诸军，率臣主兵柄，各有分守”《宋史》卷一百六十二《职官志二》。的制度。每逢战事，皇帝亲自选派主帅，调集军队，由主帅统兵征讨，使决策、管军、统兵之权分离，以收相互牵制之效，将兵权集中到皇帝手里。正如范祖禹所说：“祖宗制兵之法，天下之兵本于枢密，有发兵之权而无握兵之重；京师之兵总于三帅，有握兵之重而无发兵之权。上下相维，不得专制。此所以百三十余年无兵变也。”［宋］范祖禹《范太史集》卷二十六《论曹诵札子》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。在兵力部署上，保持京师和外地禁军数量的基本平衡，“使京师之兵足以制诸道，则无外乱；合诸道之兵足以当京师，则无内变”（［宋］朱弁《曲洧旧闻》卷九），从而实现“上下相制”、“内外相维”的格局。

　　宋太祖曾问佐命功臣赵普：“天下自唐季以来，数十年间，帝王凡易八姓，战斗不息，生民涂地，其故何也？吾欲息天下之兵，为国家长久计，其道如何？”赵普答：“此非他故，方镇太重，君弱而已。今所以治之，亦无他奇巧，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下自安矣。”《长编》卷二，建隆二年七月戊辰。

　　“稍夺其权”的措施起于建隆三年（962年）十二月重设县尉，由朝廷委派（《宋大诏令集》卷一百六十《政事十三·置县尉诏》，中华书局标点本，1962年）。乾德元年（963年）六月，朝廷委常参官出任知县［清］徐松辑《宋会要辑稿》职官四八之二五，中华书局影印本，1957年。，又设通判钳制知州之权。据欧阳修《归田录》卷二云：“国初自下湖南，始置诸州通判，既非副贰，又非属官，故尝与知州争权，每云：‘我是监郡，朝廷使我监汝。’举动为其所制。”后来，通判才成为各州的副长官，与知州共同管理本州的财政经济、司法刑狱、农田水利等各项行政事务，与知州一起共同签署各种公文，并负责监察本州包括知州在内的所有州县官吏。

　　同时，限制和取消节度使辟除所属官员的权力。开宝三年（970年）五月，诏“诸州长吏毋得遣仆从及亲属掌厢、镇局务”（《长编》卷十一，开宝三年五月戊申）。太平兴国二年（977年）正月，“申禁藩镇补亲吏为镇将”（《长编》卷十八，太平兴国二年正月丙寅）。

　　此外，还缩小了藩镇辖区，将原先藩镇所领的支郡三十九州悉数归属中央（《长编》卷十八，太平兴国二年八月），极大地限制了唐末五代以来节度使对地方的行政管辖权。

　　“制其钱谷”：唐中期以来，节度使拥有所辖地区的财政大权，以“留州”、“留使”的名义控制赋税收入。从乾德二年（964年）起，“始令诸州自今每岁受民租及管榷之课，除度支给用外，凡缗、帛之类，悉辇送京师”，“无得占留”。又设转运使专司运输。“由是利归公上而外权削矣”。《长编》卷五，乾德二年十二月；卷六，乾德三年三月。

　　“收其精兵”：乾德三年八月，诏“令天下长吏择本道兵骁勇者，籍其名送都下，以补禁旅之缺”。朝廷还以强壮士卒为“兵样”，作为各地选送精兵的标准。《长编》卷六，乾德三年八月。经过挑选后，各地剩下的兵丁称为“厢兵”，“罕教阅，类多给役而已”《宋史》卷一百八十九《兵志三》。，已无法构成对朝廷的威胁。

　　通过这些措施，节度使仅成为所驻府州的长官，不再是垄断一方的诸侯。后来又进一步演化为名位崇高的武官虚衔，不再参与地方军政事务。正如南宋理学家朱熹所说：“本朝鉴五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡逐日就困弱。”［宋］黎靖德《朱子语类》卷一百二十八《本朝二·法制》，中华书局点校本，1986年。

　　南宋名臣汪藻曾言：“祖宗时，武臣莫尊三衙，见大臣必执梃趋庭，肃揖而退，非文具也，以为等威不如是之严，不足以相制。”［宋］汪藻《浮溪集》卷一《行在越州条具时政》，台北商务印书馆“四部丛刊正编”本。这段议论反映了宋朝在执政大臣和三衙武官之间，已经确立严格的尊卑名分，使三衙武官唯有俯首听命而已。

　　从宋初开始，枢密院长官一般都由皇帝的亲信幕僚和文臣担任。尽管也有个别武将出任枢密院长官的事例，但大都遭到猜疑而很快罢黜。如仁宗时名将狄青“出兵伍为执政”，遭到文臣的极力反对，曾引起一场轩然大波。文臣们反对的理由是“不守祖宗之成规，而自比五季衰乱之政”（《长编》卷一百七十二，皇祐四年六月丁亥）。在文臣们看来，“武臣掌国机密而得军情，岂是国家之利?”《欧阳修全集》卷一百九《论水灾疏》，中华书局点校本，2001年。这样做的结果，使晚唐五代时期武夫横行的局面被扭转过来。

　　“以文制武”的现象不仅在中央存在，地方亦然。北宋初，如部署、钤辖之类的军职，都是专用武将。至太宗时开始参用文臣，实行以文制武。真宗以后，以文臣任统兵官，督率武将，渐成惯例。安抚使、经略安抚使等职，往往都由文臣担任。“祖宗之法，不以武人为大帅，专制一道。必以文臣为经略，以总制之。武人为总管，领兵马，号将官，受节制，出入战守，唯所指挥”（［明］杨士奇等编《历代名臣奏议》卷二百三十八《任将》，上海古籍出版社影印本，1989年）。

　　从宋太宗开始，还实行“将从中御”的政策。每当部队出征时，他总是预授将帅阵图。宋神宗“每当用兵，或终夜不寝”，“手札处画，号令诸将，丁宁详密，授以成算，虽千里外，上自节制”《长编》卷三百五十三，元丰八年三月丁酉。。这种做法钳制和剥夺了前方将帅的机动指挥权，违背了因地因时便宜行事的作战规律，严重削弱了宋朝军队的战斗力。正如朱台符所总结的那样：“阃外之事，将军裁之，所以克敌而致胜也。近代动相牵制，不许便宜。兵以奇胜而节制以阵图,事惟变适而指踪以宣命，勇敢无所奋，知谋无所施，是以动而奔北也。”（《长编》卷四十四，咸平二年闰三月庚寅）。

　　宋朝皇帝还承袭了宦官监军的陋习，让他们参预军政，赋予他们监督和钳制将帅乃至指挥军队的全权。但宦官们供职于深宫之中，大都不谙兵事，往往成事不足，败事有余。如北宋末年的宦官童贯屡掌枢密院，握兵二十年，权倾朝野。他主持伐辽作战失败，为掩饰败迹，竟暗中约金朝出兵，结果是引虎驱狼，加速了北宋的灭亡。宦官监军的弊病，于此可见一斑。

　　宋太祖推行“更戍法”，使禁军驻地经常变动。无论是驻屯京师的禁军，还是驻扎外地的禁军，都须经常调动，轮流更换防地。同时，军队将领也须经常更换，不得久任。太祖实行这些措施的目的，既在于使士兵均劳逸、习山川、知艰难、识战斗，更重要的是造成“兵不识将，将不识兵”、“兵无常帅，帅无常师”的局面，防止将帅与士兵之间形成牢固的渊源，以避免骄兵悍将犯上作乱的事情发生。

　　所谓“募兵制”，是指以雇佣招募的方式组建职业军队的制度。唐朝中叶府兵制瓦解时，由节度使统率的边境藩镇体制业已确立，而且边防军也由原先征召的府兵改换成由长期服役的健儿组成的职业军。军队的职业化，以及各镇节度使对军队的长期控制，造成了唐中后期“外重内轻”的局面，成为割据和祸乱的重要根源。五代时期，政局之变化、朝代之更替，更取决于那些拥有强大军事实力的将领。后唐以来，能够左右政局的主要因素不再是藩镇之兵，而是中央禁军。但五代禁军本由藩镇之兵演化而来，故其积习未改，对时局的影响和皇权的威胁较之藩镇更有过之而无不及。

　　募兵制的产生不仅是为了适应边境国防体制的需要，而且有其深刻的社会经济背景。唐朝前期所实行的府兵制是一种自给式的民兵制，以“寓兵于农”为原则，其赖以存在的基础则是均田制下自给自足的编户农民。安史之乱后，作为土地分配基础的户籍登记制度遭到毁灭性的破坏，使得政府完全不可能再在全国范围内推行均田制。尽管政府仍在口头上宣称“普天之下，莫非王土”，但土地的自由买卖和租佃关系的发展已成为社会经济生活中引人瞩目的内容，使得政府控制土地使用和分配的种种努力都归于无效，从而摧毁了府兵制赖以存在的基础，使募兵制成为军阀们获取兵员、组建职业军队的唯一手段。宋太祖在大力整顿禁军、削夺藩镇势力的同时，却对募兵制未作任何改动，而是全盘继承，照行不误。之所以如此，实际上是对唐朝中后期以来社会经济发展现实的一种承认。

　　宋太祖还赋予募兵制以更深的意义。宋人晁说之曾云：“可以利百代者，唯养兵也。方凶年饥岁，有叛民而无叛兵；不幸乐岁而变生，则有叛兵而无叛民。”［宋］晁说之《嵩山文集》卷一《元符三年应诏封事》，台北商务印书馆“四部丛刊广编”本。就是说，通过实行募兵制，将兵和民分离开来，既避免了荒岁灾民造反，又使得任何可能发生的兵变失去民众的支持。这样也就从根本上保证了朝廷的安全。由此可见，宋代的募兵制已不再是一项单纯的军事制度，而且已被纳入社会政策的范畴。

　　唐朝中叶以来，为适应社会政治经济等方面的变迁，官僚制度也有许多调整和变化，原有的三省六部体制不能完全适应需要，增设了不少新的差遣和机构。

　　宋朝为了加强中央集权，进一步扩大了差遣的范围，架空原有机构，越来越多的官员不再担任与原有官名相应的职务，从而形成了官、职、差遣分离的制度格局。原有的官名大都不再具有实职，只作为体现品级高低和待遇高下的标志。官、职、差遣的分离，在缓解矛盾、着眼效率的同时，确立了职级与事类的分立体系，保证了事权的相对集中，使得宋朝在任用和升降官吏时拥有较大的灵活性，但也逐渐形成官员比实际职务多的“冗官”局面。朝廷养了一大批光拿俸禄、不理实事的官员，史称“居其官不知其职者，十常八九”《宋史》卷一百六十一《职官志一》。。这是事权过于集中、皇权过于膨胀的后遗症。

　　在设官分职时也充分体现了现实和理性的精神。中枢机构既相互补充又相互制约，主行政的中书门下、主军政的枢密院、主财政的三司，形成了事任分立、相互维系的态势。在官僚政治的运作方面，倚重于以防弊为初衷，易操作、可把握的制度程式，尽可能限制决策者和执行人的能动作用。例如，科举考试中“一切以程文为去留”的录用方式，官员管理方面以“依资序迁”为准绳的选任原则，人事管理、财务审计、鞫谳分司、磨勘复核等各项事务中渗透的制衡精神，对于文牍档案材料的重视，从中央到地方信息搜集渠道的拓展、内外信息交流的频繁以及一定程度上的信息公开，士大夫们对于行政运作程序及其内容的关注等等，无不体现出宋代官僚政治运行体制中对于防范技术性弊端的自觉程度。参见邓小南《试论宋朝的“祖宗之法”：以北宋时期为中心》，《国学研究》第七辑。