第84章 宋朝养廉防贪和高薪养廉的理论与实践(3)

　　公使钱又称公用钱，是宋朝各级官僚机构和官员们的日常办公费和招待费。宋朝设立公使库、筹集公使钱的目的，本来是为了保障官府招待费用，限制地方官盘剥百姓。但真宗朝以后，公使钱逐渐成为地方官员宴饮交结、肆意挥霍、中饱私囊的重要经济来源。又由于公使钱中的一部分是要求地方官府自行筹措，从而为地方官员的种种贪腐不法行为开启了方便之门。

　　宋朝公使钱制度始于太祖时期。史载：“太祖既废藩镇，命士人典州，天下忻便，于是置公使库。”《挥麈录·后录》卷一。宋朝将前代的公用钱变为系省钱，隶属中央财政，“毋得妄有支费”。又改变唐朝拨给公廨本钱回易生息作为公用钱主要来源的办法，实行了分级定额、朝廷正赐与州郡自筹相结合的政策。

　　宋仁宗天圣九年（1031年），“公使钱始立定额，自二百贯至三千贯止”《文献通考》卷二十三《国用一》。。神宗熙宁四年（1071年）又制定了地方州郡的公使钱定额：“量入为出，随州郡大小立等，岁自二百贯至五千贯止。若三京、三路帅府，成都、杭、广自来所用多者，增其数。”《长编》卷二百十九，熙宁四年正月己酉。五年，再次“增定诸州军公使钱及宗室正任刺史以上公使钱”《长编》卷二百三十四，熙宁五年六月壬子。。经过这几次修订，形成了比较完善的公使钱等级制度。南宋时仍然实行分级定额的制度。如绍兴二十年（1151年），再“定诸州公使库月支供给，令帅臣毋过二百缗，下至外县监当十缗，凡八等”《系年要录》卷一百六十一，绍兴二十年三月丙戌。。

　　公使钱用途广泛，既充作办公经费，又用于犒赏驻军、迎来送往以及本地官员聚餐宴乐，是朝廷调动各级官员军将积极性，安抚沿边地区的重要措施。办公费用除了现钱外，还有公用酒，且不包含在公使钱内。“所谓公使酒者，诸郡皆立额，自取于属县，县敛于民，吏以输之，小邑一岁亦不下千缗”《文献通考》卷二十四，《国用二》。。公用酒与公使钱按比例配额，“每公使十万造酒毋过十石”《长编》卷三百九十四，元祐二年正月乙丑。。

　　公使钱首先由地方筹集，不足才由正赐补给。其筹集方式也多种多样。《文献通考·国用考一》云：“州郡所入醋息、房园祠庙之利，谓之收簇。”回易生息也是筹集公使钱的重要方式。尹洙曾说：“军中将校，每有犒设，以此所费益多，若不别将钱物回易，即无由充用。”［宋］尹洙《河南先生文集》卷二十一《论雪部署狄青回易公使钱状》，商务印书馆“四部丛刊初编”本。熙宁中，朝廷拨给“通远军钱万缗，令回易收息,以助公使”《长编》卷二百七十四，熙宁九年四月丙午。。为筹集公使钱，各级机构想尽了各种办法。如马端临所云：州郡“开抵当、卖熟药，无所不为。其实以助公使耳”《文献通考》卷二十四《国用二》。。

　　宋朝各级官府都设有专门管理公使钱物的机构公使库，对公使钱的使用有多项限制。例如：不得以公使钱作本回易。庆历七年（1047年），朝廷下令“非沿边州军毋得以公使钱回易”《长编》卷一百六十一，庆历七年十一月丙戌。。除沿边州郡以外，禁止使用公使钱回易。嘉祐三年（1058年），仁宗根据包拯的建议，诏令“河北、陕西、河东路转运使应有公使钱州军并权停回易”《长编》卷一百八十八，嘉祐三年十月甲辰。。至此，边郡回易也被禁止。其次，官吏不能擅用公使钱。按宋制规定，官吏盗用、挪用、借支、过数使用公使钱物都是违法的。徽宗崇宁以后还禁止用公使钱馈送。再次，不能以系省钱充公用，即公用钱不得侵用中央财政经费。

　　同时，朝廷有权稽查和裁减地方公使钱。宋朝对公用钱的稽查细致入微。熙宁中，文彦博曾说：“向时曾令公使置例册，端午，知州送粽子若干个，亦上例册，人以其削弱为笑。”因而建议“付与州郡公使，当听其自使”。《长编》卷二百二十二，熙宁四年四月壬戌。有时朝廷也会借地方官员的错误裁减公使钱。例如，驸马柴宗庆判郑州，“以纵部曲扰民，召还奉朝请，岁减公用钱四百万。久之，出判济州，用御史中丞贾昌朝言，留不遣，尽停本使公使钱”《宋史》卷四百六十三《柴宗庆传》。。

　　宋朝尽管对公使钱的使用作了种种规定，但这些规定实际并没有得到认真执行，以至于官员滥用、私用、非法挪用公使钱的现象极为普遍。

　　宋朝设置公使钱的目的，本是为了保障官府公用之需。但真宗后，地方官员滥用公用钱宴饮交结、肆意挥霍的现象逐渐蔓延。仁宗庆历年间，张方平指出：“自和好以来，边将无所事，惟以酒食宴乐，苞苴问遗，名声相倾，惟恐不逮。公钱不足，则取于百姓；百姓不足，则贾以求赢。”［宋］张方平《乐全集》卷二十三，《请减省河北徭役事奏》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。贾昌朝也称:“河北诸州军及总管司等，争饰厨传，以待使客，肴馔果实，皆求多品，以相夸尚。”《宋会要辑稿》刑法二之二八。徽宗时，臣僚反映，仅在天宁节，“诸路监司许支逐司钱物，一筵之馔，有及数百千者，浮侈相夸，无有艺极”《宋史》卷一百七十九，《食货志下一》。。到南宋时期，恣意宴乐已成地方官场的常态。

　　神宗以后，假借公用消费之名行贿受贿、为自己拉关系的恶劣风气，更加盛行。不少官员将公使钱当作礼钱，相互间公开赠送，此风以南宋时期最盛。如孝宗时期，郑兴裔奏称：“近时所有邻道互送礼，名曰传馈，贿赂公行，恣无忌惮。凡帅臣监司到罢，号为上下马，邻道皆有馈遗，计其所得，动辄万缗，其会聚之间，折俎率以三百五十千为准。有一身而适兼数职者，则并受数人之馈，献酬之际，一日而二千余缗。此风在在有之，而东南为尤甚。扬州一郡，每岁馈遗，见于册籍者，至二十万缗。”［宋］郑兴裔《郑忠肃奏议遗集》卷上《请禁传馈疏》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。每年年终，这些招待费、馈送费，往往“以劳军、除戎器为名”，上报户部，上级亦未尝纠治。

　　两宋时期，官员们将公使钱据为己有、中饱私囊的情况比比皆是。据《长编》记载：“故事，州镇刺史以上别赐公使钱，例得私以自奉，去又尽入其余赀。”《长编》卷二百七十三，熙宁九年二月乙未。这既是熙宁以前的惯例，也是此后宋朝地方公用钱使用过程中常见之事。宋祁说：“公用之设所以劳众而饷宾也”，“今则不然”，各级官员“贪取公用，以济私家”，“坐糜邦用，莫此为甚”《长编》卷一百二十五，宝元二年十一月癸卯。。尹洙也说道：“自来武臣将所赐公使钱诸杂使用，便同己物。”《河南先生文集》卷二十一《论雪部署狄青回易公使钱状》。

　　正赐公用钱外，宋朝还允许监司、郡守自筹资金，以助公用。因此，地方长官往往公开从事经营回易、配卖官物、酿造公使酒，以增加公使库的收入。包拯曾指出：“逐路不以远近，广令兴贩，并将物货抑配人户，不惟诛剥细民，兼又阻绝商旅，以致卖贩盐酒违禁之物，无所不为。”［宋］包拯《孝肃包公奏议》卷五《请罢天下公用回易等》，商务印书馆“丛书集成初编”本。

　　南宋时期，士风日下，迎来送往的费用大为增加。各地知州、监司便“开抵当，卖熟药，无所不为”《朝野杂记》甲集卷十七《公使库》。。如孝宗淳熙年间，提举浙东茶盐公事朱熹弹劾知台州唐仲友在“本州违法收私盐税钱，岁计一二万缗，入公使库，以资妄用。遂致盐课不登，不免科抑，为害特甚。又抑勒人户卖公使库酒”，“妄行支用”。《朱文公文集》卷十八《按唐仲友第三状》。诸州还创立“公使醋钱”，立定数额，“白取于属县，县敛于民，吏以输之。小邑一岁亦不下千缗，人尤以为怨”。《文献通考》卷二十四《国用二》。

　　总之，宋朝公使钱的滥用助长了官场奢靡腐化之风，开启了官员盘剥百姓之门，也给贪官污吏们中饱私囊、攀援勾结提供了机会，严重危害了当时的吏治。

　　宋朝的职田有肥瘠之别，利有多寡之分，因而必然引起官员之间的攀比。为了给自己谋取肥田美地，他们“或穷日之力以赴期会，或交书请属以幸权摄，奔竞之风长，廉耻之节丧”《宋史》卷一百七十二《职官志十二》。。有的强买民田充作职田,有的随意改换受田地点,使政府的法令形如空文。由于职田与官员的经济利益联系在一起，必然助长官吏的贪鄙之风。如徽宗宣和元年(1119年)六月五日诏中所云：“诸路当职官各赐职田，朝廷所以养廉也。……不问所收厚薄，必输所认之数。设有水旱，不问有无苗稼，勒令撮收。其甚有至不知田亩下落，虚认送纳，习以成例。农桑之家受弊无告，闻之恻然。”《宋会要辑稿》职官五八之一九。地方官只顾自己的利益，而罔顾老百姓的利益，经常滥用民力。如邓州“美阳堰岁役工数十万，溉州县职田，而利不及民”《宋史》卷三百《周湛传》。。

　　在职田的经营当中，也是弊端丛生。

　　首先是占田逾制。大中祥符九年（1016年），宋真宗曾言：“朕每览法寺奏，疑官属所占职田多逾往制，不能自备牛种，或水旱之际，又不蠲省，致民无告。”《宋会要辑稿》职官五八之四。按照宋制规定，职田以官荒及五年以上逃田拨充。许多州县则不问逃田年数，拘占拨充职田，致使逃亡者无业可归，流离失所。

　　二是经营手段残暴。宋朝职田的具体生产经营，分官府招置佃户集中经营和将土地租给民户分散经营两种形式。在直接经营中，官府往往不能自备耕牛和种子，而向民户强取。间接经营按规定是“募民耕之，敛其租之半而归诸吏”［宋］苏洵《嘉祐集》卷五《兵制》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。，实际则多是在分佃经营中，强令税户分佃认纳，所收租赋往往超过规定的额度。“给田有限，课入无算”（《宋史》卷一百七十二《职官志十二》）的榨取行为比比皆是。

　　南宋时期，朝廷曾经明令各地方官出租职田时，如“强抑人户租佃”或“佃户无力耕种，不令退免，各徒二年”（《宋会要辑稿》职官五八之二四）。但事实上根本制止不了这样的弊端。职田制度已经成为当时的一大弊政。