第91章 宋朝反腐败历程中的经验教训(2)

　　同时，御史监察百官的职能受到空前的重视，谏官的职能也由谏诤皇帝转向奏劾百官，出现了台谏合流的趋向。台谏成为以宰相、执政为代表的行政系统之外的一股制衡力量，这两股势力虽然在不同的时期也有不同的消长，但毕竟给封建官僚政治注入了一种新的活力，对于防止权臣专政、维护政局稳定等都曾发挥过重要作用。

　　两宋时期，御史和谏官监察宰相百官，谏诤皇帝过失，共同议论朝政，已然成为社会的舆论监督中心。“台谏之论，每以天下公议为主。公议之所是，台谏必是之；公议之所非，台谏必非之。”［宋］刘安世《尽言集》卷三《论胡宗愈除右丞不当第十》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。尤其是北宋中期台谏势力蓬勃发展，出现了一批重惜名节、敢于言事、不怕贬逐的台谏官，如孔道辅、包拯、韩琦、富弼、欧阳修、余靖、王素、蔡襄、唐介、赵抃等。其弹劾的对象官位越高，则台谏官的名气越大。如宋仁宗朝的监察御史里行唐介，因敢于弹劾宰相文彦博，“由是直声动天下，士大夫称真御史”《宋史》卷三百一十六《唐介传》。。殿中侍御史赵抃“弹劾不避权幸，声称凛然，京师目为铁面御史”《宋史》卷三百一十六《赵抃传》。。他们经常联合起来在朝堂上与宰相甚至皇帝抗争，一时出现了皇帝“与士大夫共治天下”《长编》卷二百二十一，熙宁四年三月戊子。和“宰相，但奉行台谏风旨而已”《苏轼文集》卷二十五《上神崇皇帝书》。的说法。

　　在地方上，宋朝建立了路级和府、州、军、监两级监察体制，推动了地方监察体制向多元化和固定化发展。无论是路级监察机构监司，还是府、州、军、监级监察官通判，均有权参与地方财政、人事、司法等政务，在参与过程中随事监督。为了防止地方任何一级监察官权力过大，宋朝又采取了化整为零、多头负责的措施。例如，路级的监察权与行政权由转运司、提点刑狱司、提举常平司等多种机构掌领，使路级监察官谁也不可能专权。府、州、军、监级的监察官通判，虽有行政、监察、司法等多种职能，但又无一项职权不被州郡长官和监司分割，最终使地方政务完全受中央控制。

　　此外，宋朝各级政府机构之间的相互监察也达到十分严密的程度。例如：地方官吏受监司监察，监司的提点刑狱司、转运司和提举常平司之间必须互相监察，监司又必须受御史台监察。中央台谏官员奏事互不通气，亦不受御史台长官控制，其在履行监察职能的同时也实行互察。尚书省负责劾举台谏不职，台谏有权论列尚书，双方也形成了互察关系。

　　监察制度的高度发达对于约束官员行为、预防和打击腐败也发挥了有效积极的作用。宋朝的监察队伍空前壮大，对官吏违法行为的打击力度也相应增强。宋制规定，官员不论品级职位高低，只要有贪污渎职行为，均在监察官的监察之列，有关事例不胜枚举。在两宋的政治生活中，监察官异常活跃，动辄监察和检举官吏的违法行为，这对于维护封建统治秩序的稳定起到了重要作用。

　　在司法制度方面，宋朝法律规定，百姓人户的物质利益受到官吏的侵渔，民户可到官府论诉或径赴监司越诉。论诉时如果受诉官司论列不当，民户可以逐级上诉，州、监司、登闻鼓院、登闻检院、御史台、尚书省都有义务接受民户的上诉状，并对案件重新审理。宋朝法律中有很多关于允许人户越诉的内容，尤其在赋役、租税等涉及官府与民户的经济关系的门类。法律赋予民户上诉、越诉的权力如此之大，是以前朝代所没有的。而且，为了防止官官相护以及上级官府将上诉、越诉案件发回原经管官府处理，致使民户受到打击报复，朝廷还对相应的处罚条令作了详细规定。法律既有预防贪腐不法的严密制度，又规定了广泛的监督办法，官吏一有犯赃行为，常常很快被发现、被揭露，受到处罚。这对官员的行为构成了极大的制约。

　　但宋朝过分注重技术程序和相互制衡的制度模式也不可避免地存在着种种弊病。

　　在各项制度的运行过程中，人治之弊始终是危害制度公正性、合理性和正常贯彻落实的最主要的因素。

　　以监察系统为例，宋朝的监察官虽比前代有了更多独立行使监察权的自由，但仍不可能摆脱人治的窠臼。台、谏的合流本身就说明言官对皇帝谏诤功能的缺失。由于君权居于独尊的地位，台谏的监察权便会失去最后的保证，使分权制衡的态势无法长久稳定地保持。当君主开明的时候，中央监察官尚能比较独立地行使监察权力，监察体制也能正常运作，并发挥重要作用。而在昏主统治时期，皇帝往往自毁法度，监察体制也无法运行。如北宋末期，宋徽宗动辄以“御笔”行事，不许台谏官置喙，致使政治昏暗，腐败横行。

　　君权的失误和旁落又最终为相权的膨胀并进而控制台谏系统开启了方便之门，甚至成为宰相专权的工具。南宋时期，先后出现秦桧、韩侂胄、史弥远、贾似道等权臣当道的局面，台谏官的任用操控在宰相手里。台谏官中见风使舵、唯利是图者日增。他们往往秉承当权者的意旨行事，成为当权者党同伐异、排斥异己的工具，独立性已经荡然无存。由此也造成了朝政的黑暗和吏治的败坏。

　　在地方上，由于监察权与行政权不分离，为地方监察官利用职权贪污受贿和勒索百姓提供了方便之门。北宋后期和南宋时期，监司一级监察官不仅对违法官吏“坐视漫不省察”《宋会要辑稿》刑法二之八二。，甚至与守令勾结起来，欺压百姓。监察官自身贪赃违法，与地方官吏沆瀣一气，加速了政治的腐败。

　　回避制度的执行也深受人治因素的影响。在宋朝，回避制度执行得比较认真的时期，往往是政治比较清明的时期；相反，凡是回避制度遭到破坏的时期，常常是政治昏暗的时期。以仁宗朝为例，这一时期官员自觉请求回避亲嫌的事例很多，有关避亲范围的法令也是在此时颁行的，因此常被后世君主作为楷模称颂。神宗在位期间也是回避制度实行得比较严格的时期。主持变法的王安石出任参知政事时，其亲家吴充便以亲嫌罢去谏官之职。他的儿子王雱虽系进士出身，也严守执政之子“不可预事”的原则而不予重用。《宋史》卷三百二十七《王安石传》。而到了蔡京、秦桧专权时期，政治黑暗，丧权辱国，“父子亲党，环列要津”《系年要录》卷一百六十六，绍兴二十四年三月辛酉。，回避制度也遭到了严重破坏。

　　其次，法令的严密繁细、机构的叠床架屋以及机构与官员之间无所不在的相互监察也导致了宋朝官府行政效率的降低。以官员考核制度为例，由于过分重视论资排辈，不仅使考校等第流于形式，而且赏功罚过也很难有效落实。拘守条法、有功不赏、有过不罚的现象，在两宋时期始终存在。这在客观上促成了官员们办事拖沓、互相推诿乃至渎职失职的官场恶习。

　　第三节立法与执法工作的严重脱节

　　《左传》有云：“国家之败，由官邪也，官之失德，宠赂章也。”《左传》桓公二年。在官僚政治体制下，官吏只层层对上级负责，不对百姓负责，贪污腐败由此而成为一种普遍现象。官僚政治本质上无民主法治可言，国家的安危、人民的苦乐，都取决于君主及少数臣僚的忠奸贤愚，取决于统治集团对待官吏贪污腐败行为的姑息与否，而广大民众对之往往无可奈何。

　　从宋朝抑制官员贪污腐败的举措来看，宋代重视对于官员犯罪的预防，制定有细密的法规，完善了相关的制度，对犯罪官员的惩治并不一味崇尚严刑峻法，而是采取以预防为主、惩罚为辅的策略。从两宋时期的政治实践来看，主要包括以下内容：一、强调伦理政治，要求皇帝、官吏都遵循纲纪；二、重视法制建设，有较为完备的规章制度可循，基本上能够做到有法可依；三、建有相对完备的职官管理制度，使其成为督促官员秉公理政的重要保证；四、统治阵营的上层能够依法惩治贪污腐败，不姑息犯罪官员，同时也不恣意动用酷刑，能够在一定程度维持官员阶层的体面，维护统治集团内部的稳定；五、最高统治者能够做到一定程度上的自律，在一定程度上听从臣下的劝谏，自觉维护法制。

　　这些举措在一定时期内遏制了官吏权力的过度膨胀，延缓了政治腐败的蔓延速度，收到了一定的成效。但它们毕竟仍只是人治的产物，所谓“人存政举，人亡政息”，有很大的局限性。因而，宋朝官员的贪污腐败问题不可能得到根本的解决，而且在特定时期还呈现出较为严重的态势。大体上，北宋前期和中期的官员腐败问题还不是特别严重，而到北宋晚期和南宋时期则较为突出，某些方面的问题甚至直接激化了当时的社会矛盾，构成了严重的社会问题。

　　在宋朝的相关立法中，对官吏贪污腐败的处置经历了一个前严后宽、前紧后松的过程。

　　赵翼曾评论说：“宋以忠厚开国，凡罪罚悉从轻减，独于赃吏最严。”《廿二史札记》卷二十四《宋初严惩赃吏》。王安石也说：“今朝廷之法所尤重者，独贪吏耳。”《临川先生文集》卷三十九《上仁宗皇帝言事书》。宋律承袭了唐律关于“六赃”的规定，又从立法上加重了对赃吏的惩治。但在实际执行过程中，立法与执法工作严重脱节，导致不能将严惩贪腐的政策贯彻到底，腐败日益严重。

　　例如，宋朝初年在严惩赃吏的同时，往往又放纵甚至默许权贵重臣、佐命功臣的腐败行为。如“（石）守信累任节镇，专务聚敛，积财巨万”《宋史》卷二百五十《石守信传》。。建雄节度使赵彦徽，“不恤民事，专务聚敛，私帑所藏巨万”。宋太祖虽尽知其贪赃实迹，“薄其为人”，却又对他“崇顾甚厚”。《长编》卷九，开宝元年五月丙午。御史中丞雷德骧曾弹劾赵普“强占市人第宅，聚敛财贿”，太祖反叱之曰：“鼎铛尚有耳，汝不闻赵普吾之社稷臣乎？”《涑水记闻》卷一《太祖宠待赵普如左右手》。前右监门卫将军赵玭揭发赵普“贩木规利”，宋太祖“反诘责玭，命武士挝之”，并将其“责为汝州牙校”。《长编》卷十二，开宝四年三月丁巳。

　　王亚南先生对此曾分析说：“聪明的统治者，往往不但破格赐赠以结臣下的欢心，甚或鼓励贪污侵占以隳野心者的壮志。……宋太祖劝石守信等‘多积金帛田宅，以遗子孙’的深谋远虑打算，皆说明专制官僚社会统治者对其臣下，或其臣下对于僚属所要求的，只是‘忠实’，不是‘清廉’，至少两者相权，宁愿以不清廉保证‘忠实’。”王亚南《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社，1981年，第82页。

　　同时，宋太祖对于武人贪腐的防范远远超过文臣。他曾经对宰相赵普说：“五代方镇残虐，民受其祸，朕令选儒臣干事者百余，分治大藩，纵皆贪浊，亦未及武臣一人也。”《长编》卷十三，开宝五年十二月乙卯。

　　宋太宗以后，对官员贪赃的处罚越来越轻。朝廷虽然多次申严官员犯赃罪不予赦原，但也每每开恩赦免。如太宗对宰相吕蒙正所说的：“倖门如鼠穴，何可塞之！但去其甚者，斯可矣。”《长编》卷三十五，淳化五年二月己酉。真宗时，官员犯赃当死者多处以决配。到了宋仁宗时期，犯赃官员虽有杖脊、配沙门岛及远恶州军牢城者，但免杖黥而代之以编管者越来越多，“并杖流之例亦不复见”《廿二史札记》卷二十四《宋初严惩赃吏》。。

　　随着社会政治形势的日趋稳定，宋朝历代皇帝对官员的贪腐行为总体来说是比较纵容宽大的。贪官污吏只要“不妨公，一切不问”《长编》卷三十五，淳化五年二月己酉。。

　　宋王朝虽屡颁惩赃法令，申严赃吏法，但有法不依、执法不严的现象十分普遍。包拯在任知谏院时奏：“今天下郡县至广，官吏至众，而赃污擿发，无日无之。……虽有重律，仅同空文，贪猥之徒，殊无畏惮。”《孝肃包公奏议》卷三《乞不用赃吏》。王安石认为：“制而用之存乎法，推而行之存乎人”《临川先生文集》卷八十四《周礼义序》。，“吏不良，则有法而莫守”《临川先生文集》卷八十二《度支副使厅壁题名记》。。

　　皇帝往往以言代法，包庇权贵，既严重践踏了法律的尊严，使法律成为权力的奴婢，也助长了权贵的贪墨气焰。上级官员大肆贪墨，下级必然起而效焉，腐败成风也就是自然的事情。所谓“驭吏之难，莫难于禁赃吏……大吏不正而责小吏，法略于上而详于下，天下之不服固也”《诚斋集》卷八十九《驭吏上》。。

　　官僚集团内部的重重关系网也影响了执法工作的进行。一些官员或其家属依仗权势，根本不把国法和执法官员放在眼里。如宋徽宗政和年间，就有臣僚上疏说：“今日官吏，其内外亲属之有权者，玩法如无法，视监司、长吏如无人。”《宋会要辑稿》职官四五之七。南宋时情况更为严重，执法官员在行使职能时，往往多考虑自身利益和关系网。如“某郡之守尝为侍从也，则监司幸其复为侍从而有所求；某郡之守尝为台谏也，则监司惧其复为台谏而有所击；至于县令之与在朝某官有姻有旧者，皆不敢问”《诚斋集》卷九十《民政中》。。即使有些“达官贵人，赃以万计”《朝野杂记》甲集卷六《建炎至嘉泰申严赃吏之禁》。，也经常不了了之。

　　更有甚者，对那些主张严惩不法官吏的官员，皇帝不仅不能妥善保护，反而常常轻信毁谤之言，将其降职贬官。如庆历年间，江南东路转运使杨纮就因主张严惩不法官吏，“竟坐苛刻下迁”《长编》卷一百五十七，庆历五年九月甲辰。。这种纵容贪腐、打击忠良的行为，使法制的贯彻与执行受到了严重制约。

　　熙宁变法时期，宋朝的法制工作取得过较大的进展，不但各项立法工作十分频繁，而且极端重视官员的法律素质。如增设新明法科，考律令、刑统大义、断案。又诏“诸科并试明法注官”《宋史》卷十五《神宗纪二》。，还规定“不通律令大义者，不许外放为官”《宋史》卷一百五十五《选举志一》。。

　　但王安石等人对于整顿吏治、惩治腐败的重要性认识不足，没有将变法和整顿吏治结合起来。在选拔官员时几乎把是否赞成新法作为唯一的标准，使得不少投机分子有机可乘。新法不能得到很好的贯彻执行以及在执行过程中不能贯彻初衷，最终蜕变成乱民之法、害民之法，都与这些心术不正的人有关。

　　王安石的弟子陆佃曾评述新法，认为“法非不善，但推行不能如初意，还为扰民”《宋史》卷三百四十三《陆佃传》。。后来王安石也不禁感慨自己“智不足以知人，而险诐常出于交游之厚”《临川先生文集》卷七十三《与参政王禹玉书二》。。这种用人政策不但给反对派提供了口实，也为变法派内部的分裂埋下了祸根，最终导致新法失败。

　　随着宋朝社会经济的发展和各级政府财政事务的日益增加，官员们违法经商、实施经济犯罪的现象越来越严重，成为宋朝官场腐败的一大特色。