第23章 环境保护基本法律制度(4)

　　除了作为一般对象的排污“单位”之外，有关法律、法规还规定了限期治理的5类特殊对象。这主要是指单位内的排污设施、单位内的单个污染源、排污口、小型单位和个体工商户。根据国家有关环境法律和行政法规的规定，在国务院、国务院有关主管部门和省级政府划定的饮用水源保护区、风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，已经建成并且排污超标的设施，应当适用限期治理。《水法实施细则》第20条规定：在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口，限期治理。《环境噪声污染防治法》对小型企事业单位的限期治理做了规定。

　　五、限期治理决定权限

　　中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定；市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。限期治理由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府批准。

　　六、违反限期治理制度的法律责任

　　对经限期治理逾期未完成治理任务的，除依照国家规定加收超标排污费外，还可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。责令中央直接管辖的企事业单位停业、关闭，须报国务院批准。对向江河流域水体排污的单位，经限期治理逾期未完成治理任务的，首先要求其集中资金尽快完成治理任务，在完成治理任务前，不得建设扩大生产规模的项目；其次由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限量排污，可以处10万元以下的罚款；情节严重的，由有关县级以上人民政府责令关闭或者停业。

　　（第六节）清洁生产制度

　　一、清洁生产制度概述

　　20世纪以来，可持续发展观促进了以预防为主，综合治理污染的“清洁生产”模式的产生，联合国环境规划署与环境规划中心（UNEPIE\/PAC）在总结了有关国家开展的“少废无废工艺”、“无害工艺”、“废物减量化”活动的基础上，综合各种说法采用了“清洁生产”这一术语，来表征从原料、生产工艺到产品使用全过程的广义的污染防治途径，由此给出了以下定义：“清洁生产是指将综合预防的环境策略持续地应用于生产过程和产品中，以便减少对人类和环境的风险。”

　　《中国21世纪议程》对清洁生产的定义是：清洁生产是指既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和能源并保护环境的实用生产方法和措施，其实质是一种物料和能耗最少的人类生产活动的规划和管理，将废物减量化、资源化和无害化，或消灭于生产过程中。

　　我国《清洁生产促进法》所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

　　对清洁生产概念有不同的定义，但清洁生产包含了生产全过程和产品整个生命周期全过程两个过程控制。它强调在产品、生产全过程及其相关服务中的各个环节、各个方面寻求节能、降耗、减污、增效，以提高效率，降低对人类和环境的危害，实现经济、社会、健康、安全及环境的效益。对生产过程而言，清洁生产包括节约原材料和能源，淘汰有毒原材料并在全部排放物和废物离开生产过程以前减少其数量和毒性。对产品而言，清洁生产策略旨在减少产品在整个生产周期过程（包括从原料提炼到产品的最终处置）中对人类和环境的影响。

　　清洁生产不包括末端治理技术，如空气污染控制、废水处理、固体废弃物焚烧或填埋，清洁生产通过应用专门技术，改进工艺技术和改变管理态度来实现。

　　清洁生产制度则是指有关清洁生产的目的、任务、适用范围、具体内容、评价方法、鼓励措施和管理体制等一系列法律规定的总称。该制度的实施可以提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展。

　　清洁生产制度是国际社会在总结了工业污染治理的经验教训后提出的一种新型污染预防和控制战略。其实质是贯彻污染预防原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程监控，从生产和服务的源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染的产生，减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

　　二、清洁生产制度的产生和发展

　　清洁生产最早可追溯到1976年欧洲共同体在巴黎召开的“无废工艺和无废生产的国际研讨会”，会上提出协调社会和自然的相互关系应主要着眼于消除造成污染的根源，后来许多国家都推行了这一政策。1989年，联合国环境规划署工业与环境计划活动中制订了《清洁生产计划》，在全球范围内推行清洁生产。1990年9月，在英国坎特伯雷举办了首届“促进清洁生产高级研讨会”，提出了一系列清洁生产建议，1998年，在韩国汉城举行了第五届会议，会上制定和签署了《清洁生产国际宣言》。

　　我国1993年10月在上海召开的第二次全国工业污染防治会议上，国务院、国家经贸委及国家环保总局的领导提出清洁生产的重要意义和作用，明确了清洁生产在我国工业污染防治中的地位。1994年，国务院常务会议讨论通过了《中国21世纪议程———中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，专门设立了“开展清洁生产和生产绿色产品”这一领域。

　　1996年8月，国务院颁布了《关于环境保护若干问题的决定》，明确规定所有大、中、小型新建、扩建、改建和技术改造项目，要提高技术起点，采用污染物排放量少的清洁生产工艺。其中在1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》、1995年和1996年修订后颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》均明确规定：国家鼓励、支持开展清洁生产，减少污染物的产生量。1997年4月，国家环保总局制定并发布了《关于推广清洁生产的若干意见》，要求地方环境保护主管部门将清洁生产纳入已有的环境管理政策中，以便更深入地促进清洁生产。为指导企业开展清洁生产工作，国家环保总局还会同有关工业部门编制了《企业清洁生产审计手册》以及啤酒、造纸、有机化工、电镀、纺织等行业的清洁生产审计指南。1998年国务院令（第235号）《建设项目环境保护管理条例》明确规定：工业建设项目应当采用能耗物耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺，合理利用自然资源，防治环境污染和生态破坏。中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革若干问题的重大决定》明确指出：鼓励企业采用清洁生产工艺。1999年，国家经贸委发布了《关于实施清洁生产示范试点的通知》，选择北京、上海等10个试点城市和石化、冶金等5个试点行业开展清洁生产示范和试点。1999年，全国人大环境与资源保护委员会将《清洁生产法》的制定列入立法计划。2002年6月29日，第九届全国人大常务委员会第二十八次会议通过《清洁生产促进法》，2005年2月28日，第十届全国人大常委会第十四次会议通过并颁布了《可再生能源法》，这将揭开中国大规模采用清洁能源行动的序幕，促使中国引领世界可再生能源的发展，为我国循环经济的发展奠定基石，推动我国可持续发展及环境的保护。

　　三、清洁生产的推进原则

　　清洁生产是一种新的环保战略，也是一种全新的思维方式。推行清洁生产是社会经济发展的必然趋势，现阶段必须对清洁生产有明确的认识。结合中国国情，参考国外实践，我国现阶段清洁生产的推动方式，要以行业中环境绩效、经济效益和技术水平真正好的企业为龙头，由它们对其他企业产生直接影响，带动其他企业开展清洁生产。

　　推进清洁生产应遵从以下基本原则：一是现实性。制定清洁生产推进措施应充分考虑中国当前的生态形势、资源状况、环保要求及经济发展需求等。二是调控性。政府的宏观调控和扶持是清洁生产成功推进的关键。政府在市场竞争中起着引导、培育、管理和调控的作用，规范清洁生产市场行为，营造公平竞争的市场环境，从而使清洁生产在全国大范围内有序推进。三是综合性。清洁生产是一种预防污染的环境战略，具有很强的包容力，需要不同的工具去贯彻和体现。在清洁生产的推进过程中，要以清洁生产思想为指导，将清洁生产审计、环境管理体系、环境标志等环境管理工具有机地结合起来，互相支持，取长补短，达到完整的统一。四是动态性。清洁生产是持续改进的过程，是动态发展的。五是自愿性。清洁生产应本着企业自愿实施的原则，通过建立和完善市场机制下的清洁生产运作模式，依靠企业自身利益来驱动。六是广泛性。我国当前农业污染严重，以服务行业为主的城市污染问题日益突出。推进农业清洁生产和区域清洁生产已势在必行。作为先进的预防性环境保护战略，清洁生产服务体系的设计应体现前瞻性。

　　四、清洁生产的管理体制

　　国务院和县级以上地方人民政府，应当将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划。国务院经济贸易行政主管部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作。国务院环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府负责领导本行政区域内的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门负责组织、协调本行政区域内的清洁生产促进工作。县级以上地方人民政府环境保护、计划、科学技术、农业、建设、水利和质量技术监督等行政主管部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作。

　　五、清洁生产的实施要求

　　《清洁生产促进法》对生产经营者的清洁生产要求分为指导性要求、强制性要求和自愿性规定三种类型。其中，指导性的要求不附带法律责任。属于此类要求的法律规定包括有关建设和设计活动优先考虑采用清洁生产方式；按照清洁生产要求进行技术改造；普通企业的清洁生产审核等。

　　自愿性的规定主要是鼓励企业自愿实施清洁生产，改善企业及其产品的形象，相应可以依照有关规定得到奖励和享受政策优惠。属于此类的规定包括企业自愿申请环境管理体系认证等。

　　强制性的要求规定了生产经营者必须履行的义务。其中包括对部分产品和包装物要进行标识和强制回收；部分企业要进行强制性的清洁生产审核；对污染严重的企业要按照国家环保总局的规定公布主要污染物排放情况等。

　　六、关于清洁生产的鼓励措施和法律责任

　　为了有效地推行清洁生产，除了加强宣传、提供必要的技术支持以外，还应当对实施清洁生产者给予多方面的鼓励，同时对少数应当采取清洁生产措施而拒不为之的企业给予处罚。对实施清洁生产的企业规定了表彰奖励、资金支持、减免增值税等措施，明确实施清洁生产者可以从多方面获益。对运用税收手段支持清洁生产，做出了突破性的规定。

　　第34条明确规定：“对利用废物生产产品和从废物中回收原料的，税务机关按照国家有关规定，减征或者免征增值税。”这样规定主要是认识到增值税的征收状况对企业利用废物生产的产品和综合利用产品的赢利水平影响很大，为了鼓励企业实施清洁生产、节约使用和充分利用资源，减、免增值税是必不可少的税收优惠措施，对此做出规定必将对企业的废物回收和利用发挥激励作用。

　　由于清洁生产促进法的特殊性质决定，对法律责任条款较少。主要是对企业不履行法定义务的行为规定了相应的法律责任，即违反清洁生产促进法的行为，县级以上地方人民政府相关部门责令限期改正；拒不改正的，处以罚款。

　　（第七节）污染事故应急处理制度

　　一、污染事故的概念和特点

　　环境污染事故，是指由于违反环境保护法律法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因，致使环境受到污染，国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件。

　　根据事故造成的原因，分为水污染事故、大气污染事故、噪声与振动危害事故、固体废弃物污染事故、农药与有毒化学品污染事故、放射性污染事故等。根据事故造成的危害程度，分为一般事故、较大事故、重大事故、特大事故。

　　污染事故具有下列特点：

　　1.突发性：由于生产设备发生故障、有害物质储存装置泄漏等原因造成的污染事故，一般都是突然发生的，不可预料的。

　　2.蔓延性：大气污染事故往往可以危害到整个城市，水污染事故可以危及一个流域。

　　例如，2001年11月1日，河南省洛宁县境内一辆严重超载的货车翻入沟中，车上11.67吨液态氰化钠全部泄漏，随河水流向下游，造成1个农民中毒、10多头牲畜中毒死亡、洛河等三条河大面积水质污染，污染一直波及到河南郑州。

　　3.危害性：污染事故直接经济损失都在千元以上，特大事故直接经济损失则达10万元以上。污染事故往往会引起人员中毒甚至伤残、死亡，或者引发厂群冲突，影响正常的社会秩序。有些污染事故还会对人体健康造成长期危害，甚至影响到下一代（如切尔诺贝利核电站核泄漏事故）。

　　污染事故应急处理制度也称为环境事故报告制度，是指因发生事故或者其他突然性事件，造成或可能造染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的一项法律制度。这项法律制度对有效地控制和减轻污染事故的损失，防止后果扩大蔓延起着很大作用。可以使受到污染、破坏威胁的单位和居民提前采取防范措施，避免或减少对人体健康、生命安全的危害和经济损失。

　　二、污染事故应急处理制度的产生和发展