第33章 环境与资源法律责任(1)

　　学习提示：环境与资源法律责任是环境与资源法基础理论的重要组成部分。环境与资源法律责任不同于其他部门法的法律责任，在许多方面有其自身的独特性。对于本章内容，我们拟从以下三方面进行阐述，即环境与资源行政法律责任、环境与资源民事法律责任以及环境与资源刑事法律责任。在学习过程中，应当注意掌握各个不同环境与资源法律责任之间的联系和区别，如三种法律责任构成要件的联系和区别、归责原则的联系和区别、责任承担方式的联系和区别等等。在详细了解这些具体制度的基础上，全面把握环境与资源法律责任制度。

　　（第一节）环境与资源法律责任概述

　　一、环境与资源法律责任概念

　　目前，关于环境与资源法律责任概念的表述，学界观点不一。其中，具有代表性的学说主要有：

　　（一）违法行为说

　　持此种观点的学者认为，环境与资源法律责任和环境与资源违法行为密切相关。环境与资源违法行为是环境与资源法律责任的前提，环境与资源法律责任是环境与资源违法行为的法律后果。如有学者认为环境与资源法律责任是指“违法者对其环境违法行为所应承担的具有强制性的法律后果”。还有学者认为环境与资源民事责任是指“公民、法人因污染危害环境而侵害了公共财产或者他人的财产、人身所应承担的民事方面的法律后果”。

　　（二）义务违反说

　　持此种观点的学者认为，环境与资源法律责任不仅因环境与资源违法行为而产生，而且还可以因环境与资源法上的违约行为而产生，如违反环境与资源法所规定的强制性义务，或环境与资源法律关系主体之间的行政性或民事性合同所约定的义务。如有学者认为环境与资源法律责任是指“环境法律的主体因违反环境法律法规的规定，或违反环境行政和民事合同的约定，破坏了法律上或合同中的功利关系或道义关系所应承担的对人、单位、国家、社会和环境的补偿、惩罚或其他性质的具有强制性的不利法律后果”。

　　（三）环境危害说

　　持此种观点的学者认为，只要行为人的行为造成了环境危害或者可能造成环境危害时，就应当依法承担环境与资源法律责任。如有学者认为环境与资源法律责任是指“造成或可能造成生态环境污染和破坏的当事人依法所应承担的法律后果”。

　　综观以上不同观点，它们都各自从某一方面给环境与资源法律责任下定义，没有全面地从环境与资源法责任的产生原因上来进行归纳，因而不能成为完整的环境与资源法律责任的概念。

　　本书认为，环境与资源法律责任是指行为人因违法、违约和对环境造成危害而应承担的否定性法律后果。根据行为人违反的法律和造成危害的程度的不同，环境与资源法律责任分为环境与资源行政法律责任、环境与资源民事法律责任和环境与资源刑事法律责任三种。

　　二、环境与资源法律责任的特征

　　环境与资源法律责任仍不脱离于传统法律责任制度的一般规定。但是，环境与资源法律责任又是新兴法律部门中的一项重要制度，因而具有不同于传统法律责任制度的一些特征：

　　（一）环境与资源法律责任具有显著的生态性。

　　传统法律部门所规定的法律责任制度的主要目的在于通过使行为人承担一定的法律责任来惩治违法行为，保障被侵害人的合法权益，即在于实现法律所追求的人与人之间的正义。而环境与资源法律责任与传统法律部门所规定的法律责任大不相同，即环境与资源法律责任具有显著的生态性特点，体现在环境与资源法律责任的追究和承担不单纯是为了实现人与人之间的正义，即惩治不法行为，保护被侵害人的合法权益，而且还要实现人与自然环境之间的多元正义，即以保障环境与资源的生态功能，实现代际人之间的正义，确保经济、社会和环境的可持续发展。如超标排污收取的费用用途和生态效益补偿制度的确立等，都是环境与资源法律责任生态性的佐证。

　　（二）环境与资源法律责任的产生原因呈现多样化和发展趋势

　　如上文所述，环境与资源法律责任的产生原因一般有环境与资源违法行为、环境与资源法的行为和危害环境与资源的行为三种。

　　环境与资源违法行为是指行为人违反环境与资源法律法规并在一定程度上危害生态环境社会关系的行为。只要特定主体实施了环境与资源法规定的违法行为，就要承担环境与资源法律责任。环境与资源违法行为是环境与资源法律责任产生的主要原因。如建设单位违反“三同时”制度的相关法律规定进行建筑施工，就要承担相应的环境与资源法律责任。

　　违反环境与资源法义务的行为是指行为人违反环境与资源法所规定的强制性义务或违反环境行政合同义务和环境民事合同约定的义务的行为。前者如违反《（中华人民共和国水污染防治法）实施细则》第23条第3款“禁止在生活饮用水地表水源二级保护区内设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品的码头”规定的行为。后者如矿藏资源开发者违反其与主管部门之间订立的开发合同约定的义务的行为。以上行为都能引起违约行为人承担相应的环境与资源法律责任。

　　危害环境与资源的行为指的是在有些情况下，只要行为人的行为对环境与资源造成了实有危害或潜在危害，都要承担相应的环境与资源法律责任，而这种危害行为是环境与资源违法行为还是环境与资源违约行为，则在所不问。如造成环境与资源危害的事实行为，按照环境与资源法律的规定，这种行为也要承担一定的环境与资源法律责任。

　　以上三种情况都是环境与资源法律责任的产生原因，它们体现了环境与资源法律责任产生原因的多样化。不仅如此，环境与资源法律责任的产生原因还呈现出不断扩大和发展的趋势。环境与资源法律责任产生原因的逐步扩大和发展不是指环境与资源法律责任除以上三种产生原因外，还在出现与它们不同类型的其他原因，而是指由于环境与资源法客体的综合性和复杂性，使得环境与资源法所调整的生态环境社会关系领域在不断拓展，导致产生新的环境资源违法行为、违约行为和危害环境与资源的行为。

　　（三）环境与资源法律责任的构成要件极不统一

　　由于环境与资源法律责任由环境与资源行政法律责任、环境与资源民事法律责任、环境与资源刑事法律责任三大部分组成，而各个部分又有自己独特的构成要件，因此相互之间呈现出极不统一的特点。它们的构成要件分别是：环境与资源行政法律责任适用一般行政责任的构成要件。环境与资源民事法律责任适用特殊侵权法的规定，采用无过错责任原则。因此，环境与资源民事法律责任的构成要件不同于一般民事法律责任的构成要件，采用“三要件说”，即由侵权损害事实、加害行为的违法性以及违法行为和损害结果之间的因果关系三个要件构成。环境与资源刑事法律责任的一般构成要件适用刑法原理的“四要件说”，但学界也有许多学者提出在某些情况下适用严格责任，即承认某些情况下适用“三要件说”。

　　（四）环境与资源法律责任具有综合性特点

　　环境与资源法律责任的综合性首先体现在，环境与资源法律责任的依据———环境与资源法律规范，是由行政性规范、民事性规范和刑事性规范构成的综合性规范体系；其次，环境与资源法律责任的综合性是指环境与资源法律责任由环境与资源行政法律责任、环境与资源民事法律责任、环境与资源刑事法律责任三类责任制度构成；再次，环境与资源法律责任的综合性体现在责任主体对具体环境与资源法律责任的承担上。具体而言，根据环境与资源法的相关规定，不仅可以对于环境与资源违法行为、违约行为或造成环境与资源侵害的行为科以行政法律责任，也可科以民事法律责任或刑事法律责任，而且在某些情况下还可以综合运用以上三种责任承担方式。

　　（第二节）环境与资源行政法律责任

　　一、环境与资源行政法律责任概述

　　环境与资源行政法律责任，是指环境与资源行政法律关系的主体违反环境与资源行政法律规范造成环境污染和资源破坏所应承担的法律上的不利后果。它具有以下特征：

　　1.环境与资源行政法律责任的承担者一般是具体环境与资源违法行为的直接责任人和负有直接管理责任的组织或个人，它既包括环境与资源行政管理主体、环境与资源行政管理的受托组织，也包括环境与资源行政管理公务人员以及管理相对方。但新的发展趋势是，地方行政首长正在成为环境与资源行政法律责任制度规制的对象。我国20多年改革开放取得巨大成果的同时是环境的恶化和资源的浪费与枯竭，一些地方政府、地方行政领导片面追求GDP的增长，片面追求所谓的政绩，而忽视了环境与资源的保护。为此，应对地方官员政绩评价机制进行改革。将“绿色GDP”的增长即环境与资源保护纳入该机制无疑是一项明智的选择。

　　2.环境与资源行政法律责任基于环境与资源行政法律关系产生，它是法律关系主体不履行法律规定的职责或义务而造成的不利法律后果。

　　3.环境与资源行政法律责任作为一种法律责任，它以环境与资源行政法律规范所规定的职责或者义务为出发点，环境与资源行政法律规范是追究行政责任的基础和根据。

　　二、环境与资源行政法律责任的构成要件环境与资源行政法律责任的构成要件，是指追究环境与资源违法行为人行政法律责任所必须具备的条件。它一般包括以下几方面：

　　（一）行为的违法性

　　即环境与资源行政法律关系的主体实施了违反环境与资源法律规范的行为。这是承担行政法律责任的前提。法律是针对行为设立的，有行为才有责任，纯粹的思想活动不受法律约束。

　　违反环境与资源法的行为，可以分为积极的作为与消极的不作为两种形式。建设污染环境的项目，环境影响报告书未经批准而擅自建设施工，就属于违反《环境保护法》的积极作为行为，即行为主体实施了《环境保护法》所禁止的行为。排污企业未按《水污染防治法》的规定将排放污染物的种类、数量和浓度向当地环境行政主管部门申报登记，就属于违反《水污染防治法》的消极不作为行为，即其对法律规定的义务能履行而不履行。

　　一般来说，只有存在违法行为才引起法律责任，但在环境与资源行政法律责任领域，环境与资源行政管理主体的某些不当行政行为也能引起行政法律责任。

　　（二）行为人的主观过错

　　过错是行为人实施环境与资源违法行为时的一种心理状态，分为故意和过失。故意是指行为人明知自己的行为会发生污染环境或破坏资源的结果，仍然希望或放任这种结果的发生。过失是指行为人应当预见自己行为的不良后果，因疏忽大意没有预见或已经预见而轻信能够避免。分析行为人的心理状态，对是否应该承担行政法律责任以及责任的轻重具有十分重要的意义。

　　但是在环境与资源行政法律责任的构成中，过错是否为必备要件学界尚有争论。有学者认为，过错是否为必备要件不能一概而论，应当视不同主体而定。对环境与资源行政管理主体而言，不问其主观有无过错，只要行为客观上违反了环境与资源法律规范，就应追究其行政法律责任。这是基于行政管理主体的责任主要是补救性责任的考虑，其作用在于恢复遭到破坏的法律关系和秩序，因此它只与客观行为相联系而不考虑行为人的主观心理状态。对于受委托组织和行政公务人员或者行政管理相对人而言，其行政法律责任构成要件应包括主观过错，因为对于这几类主体，其行政法律责任是惩罚性的，它不仅要求行为的客观违法性，而且需要行为人主观上具有过错。

　　也有学者认为，不宜将过错作为环境与资源行政法律责任的构成要件之一。因为，如果按照过错原则进行归责，就难以对许多履行了必要注意义务但仍然造成严重污染事故的行为人追究行政责任，这显然不符合社会公平原则。其次，在实践中，如何判定行为人是否具有主观过错是十分复杂和困难的。

　　（三）行为产生危害结果

　　即行为人的行为造成了环境污染、自然资源破坏以及人身伤亡或公私财产损失的结果。事实上，我国环境与资源立法在大多数情况下并不把“危害结果”作为承担环境与资源行政法律责任的必要构成要件。例如《环境保护法》第35条、36条和37条的规定，并不以危害结果作为追究行政法律责任的构成要件，即只要实施法条列举的行为，就应承担相应的行政法律责任。之所以不将“危害结果”作为必要条件，是由环境与资源问题潜在的特性决定的，即很多环境与资源问题的危害性有一个较长的潜伏期，到一定时候才能显现，而一旦显现则往往很难挽回或恢复。另外，不规定其为必要条件，也是贯彻环境与资源保护“预防为主”原则的具体体现。当然，在有些情况下“危害结果”是追究环境与资源行政法律责任的必要条件，如《环境保护法》第38条的规定。

　　（四）违法行为与危害结果之间有因果关系

　　只有当把危害结果作为认定环境与资源行政法律责任的构成要件时，因果关系才成为必要构成要件。否则，在不以危害结果为必要条件的场合，自然也不存在因果关系的证明问题。当然，在需要确定因果关系的场合，我们要注意这种因果关系必须是一种内在的、必然的联系；同时，在一因多果、多因一果或多因多果的场合，也要注意区分主要原因与次要原因，这是正确适用法律的必要前提。

　　三、环境与资源行政法律责任的承担方式

　　环境与资源行政法律责任的承担方式，是指对环境与资源行政违法者追究行政法律责任的具体方式或措施。行政法律责任包括对行为人的制裁或惩罚以及对行为后果的补救，因此环境与资源行政法律责任的承担方式也可以划分为制裁性行政法律责任和补救性行政法律责任两类。

　　（一）制裁性行政法律责任

　　制裁性行政法律责任是指环境与资源行政违法行为导致的对违法主体进行制裁的法律后果，主要适用于执行环境与资源行政管理的公务人员和行政相对人，其具体形式主要有以下三种：

　　1.行政处分

　　行政处分的责任形式有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用查看和开除八种形式，主要适用于环境与资源行政管理公务人员。

　　2.行政处罚