第51章 自然资源保护法(4)

　　（1）开垦禁止开垦坡度以下5度以上的荒坡地，必须经县级人民政府水行政主管部门批准；开垦国有荒坡地，经县级人民政府水行政主管部门批准后，方可向县级以上人民政府申请办理土地开垦手续。

　　（2）在采伐区采伐林木的，采伐方案中必须有采伐区水土保持措施。采伐方案经林业行政主管部门批准后，采伐区水土保持措施由水行政主管部门和林业行政主管部门监督实施。

　　（3）在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书（表）中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。

　　（4）在山区、丘陵区、风沙区依法开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿，必须持有县级以上人民政府水行政主管部门同意的水土保持方案，方可申请办理采矿批准手续。

　　（七）水土流失的治理

　　《水土保持法》及其实施条例，专章规定了水土流失的治理。主要内容是：

　　1.人民政府、企事业单位和土地承包使用者治理水土流失的责任

　　（1）县级以上人民政府应根据水土保持规划，组织有关行政主管部门和单位有计划地对水土流失进行治理；地方各级人民政府应组织农业集体经济组织和农民，有计划地对禁止开垦坡度以下5度以上的耕地进行治理。（2）企事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理；本单位无力治理的由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企事业单位负担。（3）水土流失区的集体所有的土地承包给个人使用的，应将治理水土流失的责任列入承包合同。

　　2.因地制宜，建立水土流失综合防治体系和防风固沙体系

　　水土流失综合防治体系，是指以小流域为单元，实行综合治理，集中治理，连续治理，植物措施与工程措施相结合，坡面治理与沟道治理相结合，田间工程与蓄水保土耕作措施相结合，因害设防，分层拦蓄形成的流域为单元，实行全面规划，综合治理，建立水土流失综合防治体系。防风固沙防护体系，是指植物措施与工程措施相结合，固沙设防，综合治理，控制风沙危害。在风力侵蚀地区，应当采取开发水源、引水拉沙、植树种草、设置人工沙障和网络林带等措施，建立防风固沙防护体系。

　　3.加强对水土流失治理成果的保护管理

　　对水土保持设施、试验场地、种植的林草和其他治理成果，应当加强管理和保护。任何单位和个人不得破坏或者侵占水土保持设施。

　　（八）水土保持监督的规定

　　《水土保持法》及其实施条例，对水土保持监督作了专章规定，主要内容是：

　　1.县级以上地方人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当对《水土保持法》及其实施条例的执行情况实施监督检查水土保持监督人员依法执行公务时，应当持有县级以上人民政府颁发的水土保持监督检查证件。

　　2.一切单位和个人都有权对破坏水土资源，造成水土流失的单位和个人，向县级以上人民政府水行政主管部门或者其他有关部门进行检举。

　　3.建立水土保持监测网络为了对水土保持监督管理和宏观决策提供科学依据，《水土保持法》第29条规定，国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测预报，并予以公告。

　　（第五节）防沙治沙的法律规定

　　一、防沙治沙概述

　　土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。《中华人民共和国防沙治沙法》（以下简称《防沙治沙法》）所称的土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。土地沙化之后便是沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。

　　我国是世界上土地沙化危害最为严重的国家之一。据统计，目前我国沙化土地面积达168.9万平方公里，约占国土总面积的17.6%，涉及近千个县、旗，而且土地沙化面积仍以每年2460平方公里的速度扩展，相当于损失一个中等县的国土面积。土地沙化已危及1亿多人口的生存和发展。目前我国一些地区土地沙化、湖泊干涸、地下水位下降，植被稀少，沙尘暴等自然灾害肆虐，面临严重的生态危机，有的地方已经出现了生态难民。

　　土地沙化不仅严重影响了当地经济、社会的可持续发展，危及人民的生活与生存，而且严重影响其他许多省区、大城市的生态环境。

　　近年来，国家为了防沙治沙，在《环境保护法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《农业法》、《森林法》、《草原法》等有关法律中，分别对防沙治沙工作设置了一些原则性的规定，取得了一定的成效，但仍未能从根本上遏制土地沙化继续扩张的严峻形势。近10年来，沙尘暴几乎每年都发生，尤其在2000年春季，我国首都北京以及内蒙古、甘肃、河北等北方大部分地区受到沙尘暴严重影响，甚至长江流域的上海、江苏等地也不同程度地出现了沙尘天气，这对国家建设和人民生活造成严重损失。沙尘暴产生的根源是土地沙化。为了预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会可持续发展，第九届全国人大常委会第二十三次会议于2001年通过了《中华人民共和防沙治沙法》。

　　二、防沙治沙的法律规定

　　如前所述，由于我国土地沙化问题严重，为了防沙治沙，国家现将其主要内容分述于下：

　　（一）防沙治沙原则的规定

　　《防沙治沙法》第三条规定，防沙治沙工作应当遵循以下原则：

　　1.统一规划，因地制宜，分步实施，坚持区域防治与重点防治相结合；2.预防为主，防治结合，综合治理；3.保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合；4.遵循生态规律，依靠科技进步；5.改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合；6.国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治；7.保障防沙治沙者的合法权益。

　　（二）防沙治沙责任制度

　　1.地方人民政府责任制

　　国务院和沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划，保障和支持防沙治沙工作的开展。沙化土地所在地区的地方各级人民政府，应当采取有效措施，预防土地沙化，治理沙化土地，保护和改善本行政区域的生态质量。国家在沙化土地所在地区，建立政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度。沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。

　　2.防沙治沙工作管理体制

　　在国务院领导下，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。

　　国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。

　　县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的工作。

　　（三）防沙治沙规划制度

　　防沙治沙规划是指国务院和县级以上地方人民政府根据自然、经济和社会条件，对一定区域土地沙化和沙化土地的预防、治理和开发利用所作的布局和安排。防沙治沙应当实行统一规划，对遏制土地沙化扩张趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。

　　1.规划的编制和批准

　　国务院林业行政主管部门会同农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，报国务院批准后实施；省级人民政府依据全国防沙治沙规划，编制本行政区域的防沙治沙规划，报国务院或者由其指定的有关部门批准后实施；沙化土地所在地区的市、县人民政府，依据上一级人民政府防沙治沙规划，组织编制本行政区域的防沙治沙规划，报上一级人民政府批准后实施。

　　2.规划的编制要求

　　编制防沙治沙规划，应当根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。这是因为：

　　（1）我国现有的原生性沙漠，是自然生态系统的组成部分之一，在保持地球生态平衡中发挥着多种生态功能，因此不宜轻易进行治理和开发利用；（2）我国的沙化土地有些是属于应当治理而不宜开发利用的，有些是可以有限利用的，有些是可以经过治理后开发利用的，但在实践中，一些地方以治理为名进行开发利用之实，造成土地沙化日益严重或者给相关地区的生态造成严重影响；（3）我国沙化土地所在地区居住有大量的人口，许多沙化土地还须利用，因此需要采取措施，合理利用土地，控制沙化进程，保护植被，预防土地沙化。在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。

　　3.防沙治沙规划与土地利用总体规划的关系

　　防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接，规划中确定的沙化土地用途，应当符合本级人民政府的土地利用总体规划。

　　（四）土地沙化预防制度

　　土地一旦沙化，再恢复植被或者恢复原有的生态状况是极为困难的，因此必须坚持预防为主的原则，切实做好土地沙化的预防工作。《防沙治沙法》规定的土地沙化预防制度的主要内容是：

　　1.监测和预报制度

　　（1）国务院林业行政主管部门组织其他有关行政主管部门，对全国土地沙化情况进行监测、统计和分析，并定期公布监测结果；县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，按照监测技术规程，对沙化土地进行监测，并将监测结果向本级人民政府及上一级林业或者其他有关行政主管部门报告。

　　（2）县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，在土地沙化监测过程中，发现土地发生沙化或者沙化程度加重的，应当及时报告本级人民政府。收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

　　（3）各级气象主管机构，应当组织对气候干旱和沙尘暴天气进行监测、预报，发现气候干旱和沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府，应当采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙灾害。

　　2.植被的营造和管护制度

　　（1）沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府按照防沙治沙规划，因地制宜地营造防风固沙林网、林带、种植多年生灌木和草本植物；对防风固沙林网、林带只允许进行抚育更新性质的采伐，采伐前必须在其附近预先形成接替的林网和林带；对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。

　　（2）沙化土地所在地区的县级人民政府，应当制定植被管护制度，严格保护植被，并根据需要在乡（镇）、村建立植被管护组织，确定管理人员；在沙化土地范围内，各类土地承包合同应当包括植被保护责任的内容。禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。

　　3.以草定畜制度

　　草原地区的地方各级人民政府，应当加强草原的管理和建设，由农（牧）业行政主管部门负责指导、组织农牧民建设人工草场，控制载畜量，调整牲畜结构，改良牲畜品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，保护草原植被，防止草原退化和沙化。草原实行以产量确定载畜量的制度，由农（牧）业行政主管部门负责制定载畜量的标准和有关规定，并逐级组织实施，明确责任，确保完成。

　　4.流域和区域水资源的统一调配和管理制度

　　沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源过度开发利用导致植被破坏和土地沙化。沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当节约用水，发展节水型农牧业和其他产业。

　　5.开发禁限制度

　　（1）在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。

　　（2）禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民；对封禁保护区范围内的农牧民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置；对尚未迁出的农牧民的生产生活，由封禁保护区主管部门妥善安排。

　　（3）未经国务院或其指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。

　　（4）沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地；已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。

　　6.环境影响评价制度

　　在沙化土地范围内从事开发建设活动，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价，依法提交环境影响报告书；该报告书应当包括有关防沙治沙内容。

　　（四）沙化土地治理的规定

　　1.政府的沙化土地治理责任

　　沙化土地所在地区的地方人民政府，应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，因地制宜地采取人工与飞机播种造林种草、封沙育林育草和合理调配生态用水等措施，恢复和增加植被，治理已经沙化的土地。

　　2.开展公益性治沙活动

　　国家鼓励单位和个人在自愿的前提下，捐资或者以其他形式开展公益性治沙活动。

　　县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当为公益性治沙活动提供治理地点和无偿技术指导；从事公益性治沙活动的单位和个人，应当按照规定的技术要求进行治理，并可将所种植的林、草委托他人或者交由当地人民政府有关行政主管部门管护。

　　3.委托治理和合作治理