第53章 自然资源保护法(6)

　　为控制林木的采伐量，落实森林年采伐限额和年度木材生产计划，《森林法》规定了林木采伐许可证制度：采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。农村居民采伐自留地和房屋前后个人所有的零星树木除外。审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。

　　4.自然保护区制度

　　国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林等具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。自然保护区的管理办法，由国务院林业主管部门制定，报国务院批准施行。对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源，应当认真保护；未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准，不得采伐和采集。

　　林区内列为国家保护的野生动物，禁止猎捕；因特殊需要猎捕的，按照国家有关法规办理。

　　5.禁止毁林行为

　　为了保护森林资源，禁止开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。进入森林和森林边缘地区的人员，不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志。

　　6.森林防火制度

　　森林火灾是指由自然或人为原因引起的失去人为控制并对森林造成破坏性作用的森林燃烧现象。它是危害森林资源的主要灾害之一。为了防止森林火灾，我国建立了严格的森林防火制度并制定了专门的《森林防火条例》。该条例规定了“预防为主，积极消灭”的森林防火工作方针。对国家和地方森林防火组织的设立及其职责，森林火灾的预防、扑救、调查、统计，森林火灾预防和扑救有功人员的奖励和对违法者的处罚，作了比较全面具体的规定。

　　森林防火组织体系由国家设立的中央森林防火总指挥部，地方各级人民政府根据实际需要设立的防火指挥部及其所属的办公室，林区的国有林业企事业单位、部队、铁路、农场、牧场、工矿企业、自然保护区和其他企事业单位以及村屯、集体经济组织建立的相应的防火组织，武装森林警察部队，专职或兼职护林员等组成。各级森林防火组织具有相应的职责。

　　7.封山育林制度

　　封山育林是指对划定的区域采取封禁措施，利用林木天然更新能力使森林恢复的育林方法。封山育林的对象是具备天然更新能力的疏林地、造林不易成活需要改善林地条件的荒山荒地和幼林地等。按照规定，封山育林区和封山育林期由当地人民政府因地制宜地划定。在封山育林区内，禁止或者限制开荒、砍柴和放牧等活动。

　　8.森林病虫害防治制度

　　森林病虫害防治制度是指对森林病虫害进行预防和除治的一整套措施、途径和方法的规定。按照《森林病虫害防治条例》的规定，森林病虫害防治的主要措施包括：建立健全森林病虫害防治机构；对林木种苗实行检疫措施，禁止检疫对象从国外传入或在国内传播；划定疫区和保护区，防止检疫对象扩散；对林内各种有益生物加强保护，并有计划地进行繁殖和培养，发挥生物防治作用；建立健全森林病虫害监测和预报制度；病虫害的发生实行报告制度、紧急除治措施制度和联防联治制度；根据实际需要建立森林病虫害防治的设施；对森林病虫害防治成绩显著者给予奖励，对不履行森林病虫害防治职责或义务者给予处罚。

　　9.设立护林组织，建立群众护林制度

　　地方各级人民政府组织有关部门建立护林组织，负责护林工作，并督促有林的地区和林区的基层单位订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。护林员可以由县级或者乡级人民政府委任，其主要职责是巡护森林，制止破坏森林的行为。在林区内设立森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源。

　　10.建立基金制度

　　（1）林业基金制度。林业基金是国家为发展林业而设立的专项资金。它主要来源于国家的林业投资、财政拨款、林业部门按规定提取或征收的育林费、更新改造资金、单位和个人对发展林业的捐赠款等。该基金主要用于林区采伐迹地更新和林间空地、荒山、荒地造林和育林、护林等费用的支出。它由中央和地方林业部门按规定权限分级管理，专款专用，年终节余允许跨年度使用。

　　（2）森林生态效益补偿基金制度。设立森林生态效益补偿基金，是1998年修改的《森林法》新增加的内容。国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。通过设立此基金来保证从事生态公益林建设者投入的积极性。

　　11.木材运输证件制度

　　从林区运出木材，必须持有林业主管部门发给的运输证件，国家统一调拨的木材除外。依法取得采伐许可证后，按照许可证的规定采伐的木材，从林区运出时，林业主管部门应当发给运输证件。经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区设立木材检查站，负责检查木材运输。对没有取得运输证件或者物资主管部门发给的调拨通知书运输木材的，木材检查站有权制止。

　　12.珍贵树木及其制品、衍生物的出口管制制度

　　国家禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物。禁止、限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录和年度限制出口总量，由国务院林业主管部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准。凡出口列入目录的珍贵树木或者其制品、衍生物的，必须经出口人所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核，报国务院林业主管部门批准，海关凭国务院林业主管部门的批准文件放行。如果进出口的树木或者其制品、衍生物属于中国参加的国际公约限制进出口的濒危物种的，还必须向国家濒危物种进出口管理机构申请办理允许进出口证明书，海关凭允许进出口证明书放行。

　　（四）植树造林和绿化制度

　　植树造林和绿化是增加森林面积，保护森林资源的主要措施之一。我国《森林法》和《关于开展全民义务植树运动的实施办法》对植树造林和绿化做出了比较全面的规定。

　　1.全民义务植树

　　要求凡有条件的地方，年满11周岁的中华人民共和国公民，除丧失劳动能力外，每人每年植树3~5棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务。并规定每年的3月12日为植树节。

　　2.森林覆盖率奋斗目标

　　全国森林覆盖率的奋斗目标为30%。要求县级以上地方人民政府按照山区一般达到70%以上、丘陵区一般达到40%以上、平原区一般达到10%以上的标准，确定本行政区域内的森林覆盖率的奋斗目标。

　　3.规定植树造林责任制

　　各级人民政府负责制定植树造林规划，组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务，并对新造幼林地和其他必须封山育林的地方组织封山育林。

　　4.健全绿化领导体制

　　国务院设立全国绿化委员会，统一组织领导全国城乡绿化工作。国务院城市建设行政主管部门和国务院林业行政主管部门等，按照国务院规定的职权划分，负责全国城市绿化工作；地方绿化管理体制，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况规定。

　　五、违反森林资源保护的法律责任

　　违反森林保护法律法规的公民、法人以及其他组织，应当承担相应的行政责任、刑事责任以及民事责任。行政责任主要有两类：一是对违法失职的国家工作人员进行行政处分；其二则是行政处罚。行政处罚措施主要有警告，责令补种，没收盗伐、滥伐的林木或者变卖所得，罚款，没收违法买卖的文件，责令纠正，拘留等等。危害森林资源构成犯罪的，按照刑法的有关规定追究刑事责任。关于民事责任，《森林法》有依法赔偿损失的规定，这是对以往资源保护管理法规的一大突破，值得肯定。但此项规定过于原则，欠缺实际可操作性，尚需进一步的完善。

　　（第七节）草原资源保护的法律规定

　　一、草原资源概述

　　草原是指在中纬度地带大陆性半湿润半干旱气候条件下，由多年生耐旱、耐低温的以禾草占优势的植物群落的总称。《草原法》所称的草原是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，但不包括城镇草地。

　　草地资源是中国陆地上最大的生态系统。

　　草原是一种具有多种功能的可以再生的自然资源，对于涵养水源、调节气候、防风固沙、保持水土以及发展农牧业、保护和改善生态环境等具有重要作用。其基本特性有：（1）构成的整体性：草原是由土地、气候、生物等自然因素组成的综合体；（2）分布的区域性：由于不同地区具有不同的草原生态环境，所以出现不同类型的草原，如南方的热带、亚热带草原，北方的干旱草原等；（3）生产潜力的可更新性，只要合理利用，其生产潜力可以不断地得到更新；（4）数量的有限性：地球上的草原，在一定时间内，其数量是一定的，在一定的社会发展阶段和经济技术条件下，人们能够利用的草原范围和类型也是有限的。

　　二、我国草原资源现状

　　我国约有草地面积400万平方公里，占全世界草地面积的13.9%，占我国国土面积的41.67%，放牧面积占世界第三位，仅次于澳大利亚和前苏联。中国的牧区分为两大地区，北方“游牧”区和南方“农业”区，从东北平原到青藏高原，从海南山地到黄海之滨，都有草地分布，其中内蒙古草原是面积最大的温带草原。

　　在世界资源报告中，提到中国牧场状况时，认为全部土地的41%用于放牧，25%的草原退化，其趋势为水土流失正危险地加速，丧失生产力，沙漠化、退化快于再生；在谈及其原因时报告认为主要有：（1）人口压力；（2）27%的沙漠化由过度放牧造成；（3）政府50年代的重农轻牧；（4）将现有的稀疏和优良草原开垦为农田；（5）城市发展加重了对现存草原的压力；（6）群体放牧；（7）对草和饲草作物管理不善等。这诸项原因事实上都与人的因素有关。

　　由于多种复杂的原因，对草原只利用不建设，我国草地不仅生产力较低而且有30%的草地处于不同程度的退化中。草地沙化是个更为严重的问题，草地每年减少65~70万公顷；北方草地退化面积达90%以上；全国可利用草地每年以2%的速度加速退化；2亿头牲畜因灾死亡。资料显示，在我国草地沙化的原因中，盲目开垦占25.4%；过度放牧占28.3%；过度樵采草地植物占31.8%。中国的沙漠专家警告，如果不采取措施，到本世纪末，有8万平方公里土地将沙漠化。目前我国草原综合生产能力下降。草地鼠虫害严重，我国北方和西部牧区草地鼠害严重，每年鼠害发生面积在2000万公顷以上，并有蔓延之势。草原火灾频繁发生，近三十年来，我国牧区草地自然和人为引发的草原火灾5万多次，累计受害面积2亿公顷。北方省区的重大、特大森林火灾大部分是由草原火灾引起的。

　　三、草原资源保护立法

　　我国十分重视保护草原资源，早在1960年，全国人民代表大会通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要》中就提出了在牧区要保护草原，改良和培植牧草，特别注意开辟水源的要求。但是，我国的草原保护立法与其他方面的资源保护法律相比，发展比较缓慢，1985年6月18日，第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《草原法》，该法是调整草原开发、利用、建设、保护和牧业活动中所发生的各种社会关系的基本法律；1993年10月5日，国务院发布的《草原防火条例》。2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订了《草原法》。

　　四、草原资源保护的法律规定

　　（一）草原权属及其承包转让制度

　　1.草原权属制度

　　我国草原法规定了两种所有权：一是国家所有，即全民所有；二是集体所有。《草原法》规定，草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外。全民所有的草原，可以固定给集体长期使用。全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。草原的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　2.草原承包经营制度

　　集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

　　承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。承包经营草原的单位和个人，应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。

　　3.草原承包经营权转让制度

　　草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。

　　4.草原权属争议的处理

　　草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。

　　单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。

　　（二）草原保护的法律规定

　　1.草原保护的监督管理体制