第23章 主权国家的外交政策(2)

　　也可称预期目标。主要指一国在可预见的未来所要达到的外交目标，这类目标大多是较现实可行的目标。例如柬埔寨在20世纪90年代初预期在20世纪世纪末加入东盟；20世纪90年代欧洲联盟预期分阶段向东扩展，建成包括维谢格拉德集团、东欧其他国家及俄罗斯的欧洲大厦。

　　4.理想目标

　　也可称战略目标。它更多地表现为对本国利益与国际社会发展趋势的一种目标设定。较多理想主义而较少现实成分。例如，实现世界的无核化、地区的永久和平，使祖国自立于世界民族之林，并成为世界一流强国等。

　　当然，这些分类并非绝对，而是经常相互交错，并且相辅相成。只有即时目标的外交是短视实用的外交，难有大的作为；只有理想目标的外交，又会是一种空想主义的外交，它会断送国家利益。因此，最佳的外交目标设定应是根本目标、现实目标、发展目标与理想目标的有机综合，合理配置，在理想目标的指导下去实现现实目标，在完成现实目标时，不忘中心目标、发展目标与理想目标的实现。

　　（第三节）影响外交政策目标设定的诸因素

　　外交决策时，外交目标的设定是关键。设定外交目标，应是一个主观与客观结合、科学分析与综合的结果。任何一类外交目标的设定都受到外界多种因素的影响，只有对客观因素有清醒的认识，才可能产生较合理的外交目标。影响外交目标设定的客观因素主要有以下几种。

　　一、国际环境因素

　　对外目标的手段，相当程度上就是对国际环境变化的反应与对策，以便找寻本国在变化中的国际环境里的最大利益与适宜地位。国际环境因素主要包括以下几项内容。

　　1.世界政治与经济发展状况

　　战后很长时期内，国际环境中的政治与意识形态的作用十分明显。

　　世界一分为二：东方社会主义国家与共产主义思想意识；西方资本主义国家与西方民主思想意识。因此不少国家的外交目标设定，打上“冷战”分裂的政治烙印。中国20世纪50年代的“一边倒”与反帝目标；60年代后的坚持社会主义，反对美苏争霸；冷战后，国际交往中，政治意识形态因素尽管淡化，但并没有消失，一定条件下也会有较强反应。美国外交中的“人权”目标与对社会主义的偏见，中国外交中仍遵循“四个支持”的原则与和平共处五项原则等。

　　战后世界经济一体化与南北矛盾的加剧，使经济因素在国际关系中的地位上升，国际政治与经济相互制约的关系发展了。和平与发展成了世界两大主题。综合国力的竞争，主要是经济与科技竞争，成了国际关系的中心议题。如何在世界经济发展的大潮中，寻求本国经济与外贸的最大限度的拓展，如何迅速提高本国经济在世界经济中的位次，这一切便成了各国外交中的首要任务，或外交目标设定中的主要考虑要素。美国为了对付欧洲联盟的经济发展势头，不但建立北美自由贸易区，而且还力求在亚太经济合作组织中发挥主导作用，“蝶翅”状经济合作形势成了美国外交中的中心目标。

　　日本则借助东盟与韩国、中国台湾地区，形成“雁行”经济合作态势，这也成了它外交中的即时目标。

　　应该指出，经济发展与科技密切相关，因此经济目标设定时，往往也将科技合作与发展纳入其中。外交目标设定时科技因素的作用也日益增加，例如欧洲联盟国家的外交目标，既包括经济与政治合作目标，也有科技合作目标，诸如“尤里卡”计划、“空中客车计划”等。

　　2.国际舆论状况

　　国际政治中，国际舆论的向背往往也会影响外交目标的设定。得道者多助，失道者寡助。能顺乎潮流，取得国际舆论支持者，其外交行为以及外交目标实现的阻力就小，反之就会阻力重重，陷入孤立状态，最终导致外交政策的失败。例如，日本要实现政治大国或军事大国的目标，如果对过去侵略战争行为的认识始终不能深刻反省并向亚洲各国人民赔礼道歉，就无法获得亚洲各国人民的谅解，难以获取联合国安全理事会常任理事国的提名，也难实现政治大国的目标。如果日本利用储存的钚燃料与先进的技术手段及雄厚经济实力，研制核武器，就会冒天下之大不韪，受到国际社会的联合制裁，因为国际舆论反对核扩散与核试验。菲律宾马科斯政权与海地杜瓦利埃政权搞专制独裁统治，遭到多数国家唾弃，这类国家的任何外交目标的实现都将遭到国际社会的反对。当伊拉克侵占科威特的行为遭国际舆论谴责时，支持伊拉克的任何国家及其外交行为同样也会遭世人指责。

　　应该注意，任何时候的国际舆论，对某一国际争端的看法都难有一致意见，除了明显的侵略与使用核武器。因此在分析国际舆论趋向时，必须慎重认真地权衡国家利益得失，再作外交目标的设定。

　　3.重大关系国的态度与反应

　　对外关系目标的设定，尤其是中心目标与即时目标的设定，必须要弄清其他相关国家可能作出的反应与所持态度，包括支持或反对、同情或抵制等，然后才可敲定自己的目标。1979年2月，我国作出了对越自卫反击的外交目标设定，为了取得国际舆论的支持，事先我们派出诸多代表团访问泰国、日本以及美国等关系较大的国家，探明它们的态度，得知越南的地区霸权主义行径已遭世人的反对，我们的自卫反击行为获世人理解与支持，从而保证了我国这一即时对外目标的实现。60年代末，中苏关系紧张之时，苏曾设定摧毁我国核能力的目标，但试探美国的态度以后，由于美国反对而只能放弃这一目标。

　　值得注意的是，试探有关国家的态度时，要注意到别国内部的力量变化情况，包括领导人的变更、政治架构的变换、经济形势、意识形态新动向、政局状况等。任何一种判断失误，都可能导致外交目标设定的失败。例如20世纪90年代初，对苏及以后的俄罗斯关系目标的设定，就必须注意到戈尔巴乔夫的力量分化与下台趋势、叶利钦的力量变化、俄内部经济与政治势力的分合、共产主义的消退、民族主义宗教势力抬头等各种新的因素。我们强调不同社会制度下国家的和平共处的原则，对叶利钦政权采取承认的态度，与俄关系保持发展的态势，从而在中俄关系的目标设定上基本没有失误。

　　二、国内环境因素

　　根据外交目标设定与国家力量相当的原则，在设定外交目标时必须注意国内环境中的诸多因素。它们包括经济军事力量与自然资源因素、国内政局、民意与社会舆论因素、国内政治制度与意识形态因素等。

　　美国在冷战期间的外交目标的修正，例如20世纪70年代初的尼克松主义取代杜鲁门主义，80年代初又以里根主义修正尼克松主义，都与美国经济与军事实力的重大变化相一致。越南战争失败，美国元气大伤，国内经济陷入严重危机，再无力独自一家出钱出人远涉重洋去遏制其他社会主义国家，被迫放弃杜鲁门主义的全面遏制目标，并对苏联采取缓和政策；里根上台，美国经济政策调整后，经济重新恢复活力，军力也有增强，因此外交目标的设定也作了重大修正，重新提出对苏的全面遏制政策。90年代以来，德国与日本政府在各种场合中，表示要为国际社会多做贡献，要求别国支持它们成为安理会常任理事国，这两国的这一外交目标设定，主要依据其战后强大的经济实力。日本是一个资源贫乏国，其能源与工业原料基本上依赖中东产油国与亚洲国家及澳大利亚等国，因此日本对外政策目标的设定，必须确保其能源与原料的海外供给。乌克兰、格鲁吉亚等国与俄罗斯相邻，国内有俄罗斯少数民族，并主要依赖俄罗斯提供其石油天然气，这些国家的对外政策必定要将与俄修好作为主要外交目标之一，很难设想，这些国家在今后地区冲突中会与俄为敌。

　　克林顿政府对中东政策和对华政策目标的设定，受到美国国会诸多政党派别力量的牵制。国会中犹太裔议员的亲以色列倾向，使美国中东外交目标的设定，不可能放弃扶植以色列的立场；1994年美国国会中期大选，共和党在参众两院都取得多数，尤其是国会亲台势力占上风，其中众院议长金克尔、参院外交委员会主席赫尔姆斯都是著名的亲台势力代表，因此政府的对华政策受到严重掣肘。美国政府过去只允许李****在美作过境停留，不给访美签证。1995年4月克里斯托弗国务卿也曾作过不给李访美签证的承诺，但在国会压力下，在民主党下次总统竞选的政治需要的压力下，克林顿总统不顾国务院的反对，作出允许李访美决定，将中美关系推到危险的境地。1993年5月，在重新审查与讨论给中国最惠国待遇时，克林顿强调要与“人权”挂钩，但是230多位美国大企业主联名上书国会与克林顿总统，敦促美国政府无条件地给中国最惠国待遇，在美国企业界压力下，美国对华贸易政策未发生较大转折。

　　人民的普遍意见与国内舆论，在很大程度上影响政府对外目标的设定。

　　美国侵越战争违背美国大多数人的意愿。反战运动在美国掀起高潮，美国政府最后不得不放弃其对越政策，结束越战。我国抗战期间，南京汪伪政权鼓吹曲线救国，出卖民族利益，与日本搞亲善，称日本为友邦，激起国人愤慨，结果汪精卫在国人一片唾骂声中死去。

　　但是对国内舆论的分析，必须注意民意与政府导向的区别，政府的政策并不总是符合民意，代表国家根本利益的。有的政府为了实现某种不得人心的对外政策目标，常常会混淆视听，以极端民族主义或宗教狂热为工具，误导舆论，以售其奸。希特勒的德国政府，以争夺日耳曼民族生存空间、保持种族纯洁为由，煽动仇犹情绪，挑起法西斯侵略战争，以便侵占欧洲与世界。

　　国内环境因素中，意识形态因素的影响作用，众说纷纭。有的学者认为起决定性作用，尤其在冷战时期。作为阶级斗争集中反映的意识形态，在激烈的国际阶级与民族斗争中，超越国家利益，在国家外交政策中起支配作用。例如，20世纪60年代中国曾经与苏联发生的冲突。但是也有人认为意识形态仍是国家利益的表现形式，它始终发挥作用，但冷战后，其作用日益减弱，甚至基本不起作用了。另有人认为国家利益与意识形态密切相关，它既是一种客观存在的利益，又是一种设定对外政策目标的价值观念。冷战时期，不同制度与意识形态国家的对外关系，既考虑客观的经济、军事与政治利益，又注重意识形态的异同。西方国家反共与西方式自由民主的意识形态，东方国家的反帝反资本主义的意识形态，使各国的对外关系有明显的集团同集团对立的特征。冷战后时期，尽管美国等西方国家更注重经济与物质利益，但其传统的意识形态因素也不时在对外关系中显现。包括人权原则与排斥别国法律准则等。总之，国际政治虽以国家权益为直接目标和主要表现，但不能将国家权益作为纯粹的意识形态和社会制度的追求，国家权益活动必然渗透着意识形态因素，两者都为国家的巩固、民族的生存与发展服务。强权政治的推行者，较多注重意识形态作用，利用政治制度和意识形态差异为借口，干涉别国内政；主权政治的执行者，以国际法为依据，但也不能摆脱政治制度与意识形态的影响作用。冷战后，政治制度的讨论渐淡，意识形态、价值观、宗教观等问题反而被人们所关注。

　　（第四节）外交决策过程

　　各国的政治体制、外交程序与机构组织不尽相同，因此，各国的外交决策也无相同的模式。各国的外交政策一般都有自己的传统习惯，但是无论形式有何差异，外交决策过程一般总有以下几个阶段。

　　一、准备阶段

　　这是外交决策过程中的重要阶段，其主要内容是广泛及时地收集各国的信息与动态。这一阶段的任务主要由外交部门履行。国际社会中，广泛收集所在国信息，定期向派遣国政府报告所在国的形势报告，被当作外交使节的基本职责与合法权利，也是国家设定外交政策目标、进行外交决策的前提条件。