第7章 民主听证的过程与逻辑(3)

　　答（财政局局长）：根据财政初步判断，今年只能是前期，因为涉及农用地的报批、规划的调整。资金来源包括：土地出让金、慈善资金、残疾人保障金、扶贫资金、彩票资金中的一部分，项目包装之后向上争取一部分。投资主体、投资方向需要论证，政府可以采取“采购服务”的形式，或者“民办公助”的形式，以减轻财政压力。如果明确了要政府投资，也要等到明年，财政总盘子有限，这个要上，其他的可能要下。

　　问（市人大常委会办公室）：当前，我市养老机构在服务收费上，村、社区老年公寓收费最低，大都在每人1000元以下；镇、街道敬老院目前大都在每人1000至1500元；假如市社会福利中心项目建成后，民政部门对今后运行是否作过测算？具体情况如何？

　　答（民政局局长）：共测算了四套方案：（1）40%的入住率可以平衡，需要护理工作人员共106人。1600元一个床位，其中：床位400元，护理800元，伙食400元。员工最低工资3000元，医护人员5000元；

　　（2）60%的入住率需要护理工作人员168人，可积余4万元；（3）80%的入住率需要护理工作人员213人，可积余6万元；（4）100%的入住率需要护理工作人员265人，可积余10万元；

　　接着，代表们分别就现有资源的利用、规划的调整、入住对象、距离较远地区的入住意愿、配套设施、排污和设计标准等问题展开了询问，各有关部门负责人一一作了回应。

　　（五）与会代表填写问卷调查

　　接着，与会代表填写了这次关于市社会福利中心项目建设的问卷调查。问卷调查涉及以下几方面的内容：项目建设的必要性；对该项目规划选址的看法；还有没有其他更合适的地方；对总投资规模的看法；对项目规划设计标准的看法；采取何种投资方式比较合适；对本次初审民主听证会怎么看；还有什么其他好的建议或意见？

　　问卷调查的设计可以将听证会上来不及说的或不愿意公开说的那部分意思表达出来，有利于反映听证代表真实的思想，其实际意义还在于一将定性的评价转化为各种“数字”，起到量化的作用，这是对基数效用理论的一种运用。

　　（六）市政府和人大常委会领导讲话

　　副市长文洋：

　　我们的社会已经进入了老龄化的社会，在很多的家庭、在很多人的身上已经充分感受到社会养老服务机构的需要，有的还感觉到无奈，所以作为政府应该重视社会养老体系的建设。加强和加快我市的社会福利中心建设是政府义不容辞的职责，是一种义务。从政府层面来看，欠民生方面的账很多，社会福利中心是真正的民生工程，也是真正普惠化的事业。市里设想：按照省里的要求和五年规划，先在市级层面建一个社会福利中心，这很有必要，可以起到示范带动作用。

　　市级层面的社会福利中心该如何建设？在听证过程中，大家的讨论非常热烈，很多观点也有冲突的地方，一致的意见是这个事情很重要，要快建，至于选址、规模、档次，来自不同区域、阶层可能有不同的想法。我认为：市一级的社会福利中心要起到“托低”的作用，建成之后入住的主要对象主要是前两类（“三无”人员、低收入家庭），这两类政府如果不安排，是没有人为他安排的，他自己也没有能力转到其他地方去安排，这个定位很重要，这个事情要当作政府的义务来对待。至于民营还是公营？政府也在推敲，但都不会是“过剩”的，政府肯定要先主导一两个，我们要求有条件的中心镇也要公建。

　　对今天听证会上的意见请市政府相关部门认真研究、认真吸取，对不同声音的意见也要认真推敲，组织专家论证，把方案搞得更加完善，特别是大家提的比较关注的关于设计方面的数据、技术标准，有规范的参考规范的，规范有幅度的我们去选择，没有的参考周边的。同时，要进一步加大对各镇养老中心建设的力度，村一级的老人公寓要不断完善。政府还要创造条件，积极鼓励民间和社会力量的参与。

　　市人大常委会主任张学明：

　　市人大常委会与市政府一起搭建这样的平台，就重大民生项目举行听证，听听社会各界的意见，广泛征求意见，这在温岭历史上是首次。通过民主听证，市领导在决策之前能广泛听到一些赞成的意见、反对的意见、不同的意见，甚至更加拓展的意见，这样对领导的决策是一个巨大的补充。他的意义就在于：把群众的呼声、人大代表的建议、政府的行动、人大的决议同财力的承受能力这五个方面结合起来，有利于推动决策的科学化和民主化。温岭的民主恳谈从1998年开始，已经坚持10多年了，现在第一次搞听证会，每个人都有适应的过程，领导、政府、人大和公众都有一个适应的过程。民主正一步一步地向我们走来，这是历史发展的一个过程，所以意义非常重大。

　　那么，参加这样的听证会又要达到什么样的目的呢？听证要达到意见的充分表达。充分表达之后有以下几方面的好处：原有的方案可以拓展，使方案更加完善，使计划更加坚强；执行起来更加顺畅。所以，有效吸取各方面的意见是听证最后要达到的目的，并且谈了之后还要反馈，还要把听证的意见转变为下个阶段实实在在的行动。在快速老龄化的今天，要强调各级政府是最重要的养老责任主体，需要肩负起从战略上积极应对人口老龄化挑战的社会历史责任、民生保障责任和财政投入责任。

　　（七）汇总初审听证意见，形成反馈材料，报送市政府

　　听证会结束之后，温岭市人大常委会将初审听证意见一一加以整理汇总，于2013年2月6日反馈报送给市政府，反馈的内容由项目听证主要意见和建议意见两个方面组成。听证主要意见涉及：项目必要性、选址、建设规模、标准定位、投资主体、资金保障及如何整合现有闲置资源办福利等内容；建议意见包括：周密规划、科学选址、明确主体、尽快建设及如何优化服务和规范管理等内容。

　　三、相关性的提炼与揭示

　　（一）决策方式的转变

　　“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”但如何“从群众中来，到群众中去”却大有学问，就拿民主听证会来说吧，以往的听证会开起来往往并不如人意，最容易受人“诟病”的有以下三点：其一，由行政主管部门自己组织听证，有“自解自唱”之嫌；其二，拿已经决定了的事情去听证，于是听证会就成了“秀场”；其三，听证与政策之间的相关性难以测定，换言之，公众偏好能否影响并在多大程度上影响政策的制定无法度量。相对于以往将已经决定了的事情拿去听证不同，温岭这次是将听证的时间前移至项目前期初审阶段，在决策之前就广泛听取民意，这是一种决策方式的转变。

　　（二）政府与市场的边界

　　在传统的政府、市场与家庭的“福利三角”关系中，主要涉及福利建设由谁投资和为谁服务这两大问题，这与经济社会发展的阶段有关，问题的关键在于要厘清政府与市场的边界在哪里？现阶段，政府投资兴建的市（县）一级的福利中心该如何定位？在温岭的民主听证会上提出了政府要起“托底”的作用，入住的对象主要是“三无”人员和低收入家庭，因为这两类人员政府如果不安排，他自己没有能力安排，这讲的实际上就是现阶段福利建设中政府与市场的边界。尽管“托底”和“低水平”极易混淆，但“托底”绝不等于“低水平”，它们之间的含义是两码事。保障水平高低，主要是由经济发展水平决定的；而“托底”讲的是政府的责任，是政府与市场、政府与社会、政府与个人关系中的责任底线、制度底线、政策底线和道德底线。“托底”特别强调它的“不能含糊、必须坚持”的含义。“底线”以下体现的是“权利一致性”的要求，而“底线”以上则可以通过市场调节，呈现“多元”的差异化特征。

　　（三）民主听证可以引致更多的选项

　　“国家对于公民的一些基本的、最低限度的福利负有保障责任。”因为福利本身因“扶弱”的需要而产生的，所以在温岭的听证会上，在“要不要建”这个问题上普遍达成了共识，但对具体“建在哪里”却各有各的说法。尽管前期有11个预选地址，但最后听证的只有一处，与会代表多次谈到这个问题，认为应该提供更多的“选址”，以利于从中比对。与此同时，代表们提出了多个他们认为更合适的“选址”，而这些新的“选址”可能是政府事先没有想到的。有的还提出：“硬件”建设需要时间，“软件”建设，护理服务、老人用品、研发中心，这些政府是不是牵个头先做起来除了“增量”搞福利之外，还应盘活“存量”，要充分利用乡镇撤、扩、并后的办公用房和学校，加以整合、改造，以供周边村民就近养老等。这些创意和建议丰富了听证的内容，并引致了更多的选项。

　　（四）“最后一公里”问题

　　“最后一公里”通常是指某一件事情已经进行到最后，但是还欠缺与此相关的另一件事情，而这另一件事情又是非常关键的，没有它可能会到达不了目的地或前功尽弃。“最后一公里”说到底就是“细节”问题。“最后一公里”之所以会产生，与事先的考虑不周有关，由于决策的“遗漏”造成，而决策的“遗漏”又与信息的不完全有关，民主的一大功能就是可以使信息更加充分。因为“‘三个臭皮匠，合成一个诸葛亮’，这就是说，群众有伟大的创造力。中国人民中间，实在有成千成万的诸葛亮’，每个乡村、每个市镇，都有那里的诸葛亮’。我们应该走到群众中间去，向群众学习，把他们的经验综合起来，成为更好的有条理的道理和办法，然后再告诉群众（宣传），并号召群众实行起来，解决群众的问题，使群众得到解放和幸福”。在温岭的听证会上，群众中蕴藏着无穷的智慧和力量，与会代表就道路、公交车、燃气、环境、污水处理和地质灾害等与福利中心建设有关的事宜展开热议，为下阶段方案的完善准备了更加充分的信息。

　　（五）民主与效率问题

　　福利是由政府分配给符合条件的特定人群的超出市场价值的那一部分利益。本文所论及的社会福利中心是当地政府即将要做、准备实施的项目，其资金来源主要是财政，就“建在哪里、如何建、受惠群体是谁”等一系列问题举行民主听证，其目的就是为了使政府性的投资更富有效率。有一种观点认为民主会降低效率，其实这种认识是片面的，因为这仅仅将效率与时间（速度）联系在一起。其实效率一词包含了二层含义：其一是生产效率，指的是在投入与产出意义上的技术效率，这一效率与“标准”有关。福利中心建设中的“标准”也可理解为设计“标准”，设计“标准”包括人均面积、单位建筑所需资金额等，设计“标准”高低与否将直接影响到投资额的大4、，也正因为如此，护理型床位每床60平方米和0.8的容积率的标准成了听证关注的一个重点；其二是消费效率，指的是供给与需求之间的配置效率，配置效率不仅仅指增量上的效率，还包括存量方面的效率；其三是运行效率，即从生产到消费之间的执行效率。项目的“落地”是不是顺畅、如何减少执行中的障碍，是效率考量的一个重要方面，而这方面往往是最容易被忽视的。如果在政策执行过程中得不到社会公众的认同、支持和合作，其“代价”往往是很大的，特别是项目的“硬件”建设都与征地拆迁有关。

　　四、结论与讨论

　　温岭这次由人大组织听证，就政治伦理而言，这是一种权力的回归，也是与以往听证会的显著不同之处，与以往由政府主管部门组织听证相比，离公众（选民）的距离靠得更近。

　　问卷调查设计，定量分析数据的出现为系统地检验民意是否及如何影响政策制定提供了可能。

　　将听证的时间前移至项目前期初审阶段，在决策之前就广泛听取民意，为民意与政策之间的相关性提供了新的思路。其实际意义在于：把民众的呼声、人大代表的建议、政府的行动、人大的决议同财力的承受能力这五个方面结合起来，有利于推动决策的科学化和民主化。

　　在一个利益多元、不断分化的社会，对外溢的“外部性”问题解决需要运用民主的方法。由于“选址”问题而产生的“邻避效应”在中国时有发生，但这往往针对的是被认为具有负“外部性”的项目，“邻避效应”屡屡成为群体性事件的引爆点。公众激情群愤的背后，实际上是未被尊重的权利、未被满足的诉求，是没有被听见、被看见的情绪和声音，解决负“外部性”问题的有效方法是公众参与。与此同时产生的另一个问题是—对正“外部性”的项目，人们会不会因为某一项目（譬如本案例中的社会福利中心建设）能给周边带来某种“好处”，趋之若鸯而产生“拥挤效应”呢？由于土地指标紧张、性价比和空间环境等诸多因素，这一幕在温岭的案例中并没有发生，在前期11个预选地址中，只有小东岙村愿意“落户”于此。但由于“选址”所产生的区域不平衡问题，“外部性”问题仍然存在，由于受益的范围和程度不同，南部区域由于距离较近所以多数支持，而北片区域相对较远而大多否定。因此，对具有正“外部性”的产品，如何将差异融合而成为整体的组成部分？也离不开民主的方法和程。