第33章 政党协商与参政党实践(2)

　　****中央其它方面的文件则一般就征求意见稿征求意见，参政党在其中提出相应意见、建议。就****全国代表大会的中央委员会的工作报告来说，****历来十分重视，报告初稿写成之后会向社会各界各级普遍征求意见，包括向参政党、无党派人士代表等征求意见。就最近的****十八大、****十七大报告向参政党、无党派人士征求意见来看，对****十八大报告征求意见稿，各方面共提出修改意见和建议2400条，覆盖参政党中央、全国工商联和无党派人士在内的126个单位提出909条意见和建议（扣除重复意见后，原则性修改意见208条，具体修改意见1674条）；根据这些意见增写、改写、文字精简507处，覆盖党外人士意见39条。对****十七大报告征求意见稿，各方面共提出修改意见和建议2700多条（扣除重复意见为1957条），共吸收890条意见和建议，作了950处修改，其中包括各参政党中央、全国工商联和无党派人士的意见78条。就有关改革或重大决定的文件协商来说，涉及多方面的改革协商，比如就文化体制改革协商，2011年4月就《****中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》的征求意见稿征求意见；涉及农村改革协商，2008年8月就《****中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的征求意见稿征求意见；涉及社会发展协商，2006年8月就《****中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的征求意见稿征求意见。在这些征求意见中，参政党都会提出切实的意见和建议，其中在社会发展问题的征求意见中，共吸收687条意见和建议，作了559处修改，吸收各参政党中央、全国工商联和无党派人士的意见46条。就有关发展规划的文件协商来说，有关国民经济和社会发展规划的协商已经形成惯例，第十、第十一、第十二个五年规划的建议，****都召开座谈会与参政党进行协商。座谈会上党外领导及无党派人士都提出自己诸多方面的意见。

　　新世纪以来，****中央重大的党建文件一般也会就征求意见稿征求参政党的意见，参政党在其中提出相应意见、建议。比如2004年8月就《关于加强党的执政能力建设的决定》征求意见，2009年9月就《****中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》征求意见。在前者对征求意见稿的征求意见中，共收回征求意见稿179份，收到修改意见2012条，经过汇总研究后对征求意见稿作了286处改动，其中采纳参政党和党外人士意见23条，形成了《决定（讨论稿）》；在后者座谈会上，“大家各抒己见，提出了许多有价值、有见地的意见和建议”。

　　从地方层级看，地方政党协商效仿中央层级的政党协商，****省一级党代会的报告、党委的一些相关文件也多见与参政党协商，征求参政党的意见，这种协商还延伸到地市州级，甚至区县级。除****地方党委文件外，地方政府的工作报告也多见征求参政党的意见。就****地方党代会报告协商情况来看，据网络搜索所得，****各省党代会报告的起草基本上都会征求各参政党、工商联和无党派人士代表的意见。党代会报告的起草征求意见也向更下层级延伸，很多地市州常委都会就党代会报告征求意见，这种征求意见甚至到达区县一级，比如浙江台州椒江区、浙江温州苍南县、广东深圳宝安区等。其中较有代表性的协商，省一级比如湖南省第九次党代会报告征求意见座谈会，各参政党主委副主委就“三个基础”、新型工业化、新农村建设、和谐社会建设、党的建设等重大问题提出了意见和建议。区县级比如2013年深圳宝安区党代会报告征求意见座谈会，十名参政党和无党派人士代表“纷纷‘开炮’提出意见，表达了来自基层的真实声音”，认为“在人才引进方面，报告侧重对存量人才的保障，缺乏对增量人才的吸引，在如何做好高端人才的引进和保障上要做好文章”，“‘十件民生实事’的提法太过僵化，要广泛征求群众的意见建议，灵活地制定出符合宝安实际的民生实事各项目”，“在提升文化发展质量方面，要增加建立诚信文化的内容”，等等。

　　就地方政府工作报告协商情况来看，应该说政府工作报告并不是****党委与参政党之间的直接协商，但一级政府是党委领导下的政府，在一定意义上反映出****党委与参政党开展协商的广泛与深入程度。地方政府工作报告征求参政党的意见，所涉及到的地域范围，省级到地市州县级的数量与党代会报告征求意见的情况大致相仿。其中有代表性的比如福建省政府工作报告征求意见时，“座谈会气氛热烈，与会人士畅所欲言”，“就加快城镇化、发展现代农业、支持企业转型创新、加强生态建设、提升公共服务、强化产业学科建设、改进工作作风等方面踊跃建言献策”，省长认为“提出的意见和建议很有见地、很具针对性”，将加以提炼采纳；广东珠海市工作报告征求意见也有同样的效果。

　　就地方党委在其它方面的文件协商情况来看，除上述党代会报告、政府工作报告会进行协商外，政治、经济、社会、文化的发展各个方面，****地方党委也会与参政党进行协商。在统一战线发展方面，很多省及地市就《关于推进人民政协政治协商制度建设的意见》征求参政党的意见建议，比如****海南省委就中发［2005］5号文件的《实施意见（初稿）》征求参政党、工商联负责人和无党派人士的意见建议。在经济方面征求意见，比如****宁波市委就《****宁波市委关于加快实施创新驱动促进经济转型发展的决定（征求意见稿）》征求参政党、工商联负责人和无党派人士的意见和建议。在文化方面征求意见，比如****绵阳市委就《****绵阳市委关于加快文化改革发展、建设西部文化强市的决定（征求意见稿）》听取参政党、工商联负责人和无党派人士的意见和建议。

　　2.对法律法规的协商。对法律法规的协商有其渊源及发展。1949年第一届政协全体会议审议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以及1954年国家宪法都是****与各民主党派、无党派人士各方面充分表达意见，反复协商，达致一致意见从而立法的光辉典范。新时期以来，多党合作与政治协商恢复发展，法律法规的协商也再次进入政治观照视野。新世纪以来，法律法规的协商步伐加快，中发［2005］5号文件开始涉及法律法规的协商，规定政治协商内容包括“宪法和重要法律的修改建议”；2012年12月1日《求是》杂志上中央政治局常委、全国政协主席贾庆林的署名文章第一次提出法律法规的协商概念。

　　参政党参与法律法规协商的重要依托是人民政协平台。在政协平台可以进行法律法规协商的法律规章依据，一是《中华人民共和国立法法》，一是《中国人民政治协商会议章程》。《中华人民共和国立法法》规定了立法权限，即全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院，地方全国人民代表大会、地方人民代表大会常务委员会、地方政府具有制定法律或法规、规章的权力，而《中国人民政治协商会议章程》则规定了人民政协可根据人民代表大会常务委员会的提议举行有各党派、各界人士参加的协商，也可以提案、建议案的形式向****以及国家提出意见和建议，这两方面的规定即为立法部门、参政党在政协平台进行法律法规的协商建立了通道。

　　依据上述法律规章，以政协为平台，法律法规的协商既在中央及地方两个层级展开，又可由人大或政府与政协两方面发起。结合法律法规的协商实践，从中央层级来说，由全国人大或国务院发起的法律法规的协商，即指全国人民代表大会及其常务委员会，在正式通过宪法修正草案以及法律、法规决定草案以前，或者国务院制定行政法规前，提交全国政协及其常务委员会进行协商，听取意见和建议；由全国政协发起的法律法规的协商，即指全国政协以提案、建议案的形式对宪法修正、法律修改完善以及建立新法等，向全国人大及其常委委员会，或者向国务院提出意见和建议。当然，法律法规的最后审议决定仍然在全国人民代表大会及其常务委员会或者国务院。参政党则通过在政协任职（相当比例的政协委员、政协常委、政协副主席），以及提出提案、建议案在其中发挥重要的协商作用。地方层级的法律法规的协商与中央层级的法律法规的协商相类。以政协为平台的法律法规的协商在协商实践中通过逐步建立工作机制、制定一些规章制度，已经逐步走向制度化、规范化、程序化的发展道路。

　　在法律法规的协商实践中，也存在参政党直接向****提出重要的修改法律建议而进行法律法规的协商的情况，比如1993年民建中央通过民主协商会向****中央建议“在宪法序言中增加‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度’”，****中央接受建议并向全国人大八届一次会议主席团提交了《关于修改宪法部分内容的补充建议案》，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”最终写入宪法序言。189当然，从实践来看，这种法律法规的协商是政协平台的法律法规的协商的一种重要补充，但不是主要形式。

　　新世纪以来的政协平台的法律法规的协商实践取得了不俗的成绩。从全国政协平台的法律法规的协商来看，除了建国之初的法律法规的协商外，新时期以来，全国政协关于法律法规的协商的理论和实践，为各地政协做出了楷模。在全国政协平台的法律法规的协商中，其中典型者，比如民革中央2000年向全国政协提交《关于尽快制定“反分裂国家行为法”的建议》，被列为特别重要提案，进行了专项研究和讨论，成为2005年制定《反分裂国家法》的重要推动。全国政协平台的法律法规的协商（建议立法、建议法律修改）很多，散见于全国政协常委会工作报告、提案工作报告和各专门委员会工作报告。以政协第十一届全国委员会第四次会议上的常务委员会工作报告为例，有提案即提出修改土地管理法、修订城市房屋拆迁管理条例、完善行政复议法、制定精神卫生法、修改职业病防治法、制定社会救助法等建议，其中关于妥善处理社会暴力事件、加大治理酒后驾车力度等提案建议已在《刑法修正案（八）》及有关法规中得到充分体现，关于建立国家效能监察法律制度、完善行政监察法制等建议已吸纳到修改后的《中华人民共和国行政监察法》中等等。

　　从地方政协平台的法律法规的协商实践来看，在法律法规的协商的机制、制度建立方面有创新有突破。新世纪以来，在全国各地政协（包括诸多省、自治区、直辖市政协，副省级城市政协，省会城市政协以及一些地市级政协）的法律法规的协商实践已悄然兴起，已经得到诸多地方党委、人大、政府的认同和支持。很多地方政协已经把法律法规的协商提到重要日程，已经运用多种方式、多种渠道、多种层面，进入法律法规的协商。在这些法律法规的协商中，有的是人大主动与政协进行法律法规的协商，比如2005年北京市人大有关部门领导主动到北京市政协，就《北京市集体合同条例（草案）》、《北京市大型社会活动安全管理条例（草案）》，与北京市政协首次正式尝试法律法规的协商；有的则是政协积极发挥自身作用，努力探索政协推动法律法规的协商的机制，并制定了相关制度，这样的省市政协以南京市、上海市、云南省为代表：2008年以来，云南省政协形成了由省政协社法委承担组织委员参与地方立法的协商工作的工作机制，建立了省政协社法委与省政府法制办联席会议制度，对协商主体、程序等等都作出了细致规定，并规定每年共同举办一次法律法规的协商座谈会；2008年以来，上海市政协会同市人大、市政府有关部门制定《上海市地方性法规和政府规章（草案）在市政协听取意见工作规程》；2004年以来，南京市政协社会和法制委员会与市人大法制委、市政府法制办共同制定了《关于加强南京市地方法律法规的协商工作的意见》和《关于加强南京市政府法律法规的协商工作的意见》两个文件，并建立了三方联席会议制度，从组织、机制、制度共同保障法律法规的协商。历经10余年的理论研究和工作实践，这些地方政协在工作机制以及制定制度方面的努力，共同推进了地方政协法律法规的协商的制度化、规范化、程序化。

　　这些地方政协努力推动的法律法规的协商也取得了良好的效果，比如新疆维吾尔自治区政协在2008年以来的5年中参与法律法规的协商31项；南京市政协在2004年以来的9年中对市人大和市政府提交的近60项法律草案，提出修改意见和建议近300条，80%都得到不同程度地吸收或采纳；上海市政协在2008年以来的5年中就73件地方性法规和政府规章（草案）提出建议1393条，平均采纳率达66%，最高达100%，并探索开展财政预算编制及执行的协商建言，等等。法律法规的协商取得了良好的法律效果和社会效果，2012年7月3日人民网、中国政协新闻网发表报道《建立法律法规的协商制度与组织　提升地方立法工作民主化》、2013年2月27日《人民政协报》头版头条报道《南京市政协全程参与法律法规的协商　为党政决策和法规完善提供重要参考》给予南京市政协法律法规的协商工作以充分肯定；新疆维吾尔自治区人大常委会主任艾力更？依明巴海（现任全国人大常委会副委员长）评价说：“政协提出并建立的法律法规的协商机制，有利于人民政协和参政党发挥积极作用，有利于人大常委会提高地方立法质量，是一种社会主义民主政治建设的好形式。”

　　政协的法律法规的协商内容所涉广泛，凡需立法者、凡有修法者，皆可进行法律法规的协商。法律法规的协商相对于其它方面的协商，计划性强、操作性强、法制性强。在推进参政党的政治协商、民主监督、参政议政职能制度化、规范化、程序化的建设中，在政党协商的全局中，法律法规的协商理应、也可以走在前面。