第5章 总论 中国古代廉政与廉政文化建设的历史发展道路(5)

　　廉政社会文化建设是我国古代廉政文化建设的另一个侧面。所谓廉政社会文化建设应当包括三个层次：第一，统治阶级通过政治宣扬在全社会倡导廉洁为政的社会风气。如被统治阶级确立为正统思想的儒家思想，就对社会廉洁风气的形成有着重要意义。《汉书·儒林传》记载元帝时的少府欧阳地余诫其子曰：“我死，官属即送汝财物，慎毋受。汝九卿儒者子孙，以廉洁著，可以自成。”“儒者子孙”与“廉洁”的内在联系正是儒家文化中的廉政意识广泛宣扬的社会结果。儒家经典中修身、齐家、治国、平天下的家国同构思想，由孝推及忠、廉的家庭伦理与政治伦理相结合的思想，使廉政文化中的若干因素普及到社会中的个人和家庭。统治阶级对廉吏的旌表，对贪官的惩罚，使社会形成了廉洁光荣、腐败可耻的社会氛围。第二，社会大众形成的舆论监督。在中国古代廉政社会文化的发展过程中，社会舆论构成了廉政文化的独特内容之一。这种舆论表现为社会大众自发的对贪官污吏的鞭挞和对廉洁为政者的歌颂。如汉代的太学生奔走呼号，无情揭露东汉末年的腐败政治，令人振聋发聩。历代的官箴家训中也有许多为社会大众认可的廉政文化。第三，各种旨在惩恶扬善的艺术表现形式。中国古代的民歌、民谣、诗赋、小说、绘画、雕塑、戏剧等多种艺术形式中，都有丰富的廉政文化内容，它们在社会中的传播，有力推动着整个社会廉政氛围的形成。

　　上述廉政制度文化、廉政思想文化和廉政社会文化并不是相互孤立的，它们彼此相互推动，相互影响，构成了中国古代廉政文化的丰富内涵。

　　三、中国古代的廉政制度建设

　　我国历史上自战国以后就建立了职业化的官僚队伍。为保障这支队伍的高效运行，廉政制度建设不可缺。廉政制度的本质目的也是为了维护剥削阶级统治的长治久安，但对于保障官僚队伍的有效运行，遏制腐败的发生和处置腐败行为，维护政权统治秩序的稳定，避免社会矛盾的激化，也起了相当大的作用。我国历史上汉、唐、宋、明、清等朝代延续时间较长，与这些行之有效的廉政制度建设的不断完善有着很紧密的联系。从我国历史上看，腐败是一种常态现象，即使在某些延续历史比较长的朝代前期或所谓盛世，严重的腐败都不罕见。但问题是看统治阶级重不重视，如果统治阶级高度重视，特别是在制度建设上卓有成效，腐败就可以在一定程度上得到控制，王朝就可以调整航向而运行得比较长久。如果任其泛滥，不反腐败或无力反腐败，甚至与腐败同流合污，形成广泛的腐败社会风气，这样的王朝其灭亡也就指日可待了。我国历史上的廉政制度建设是一个长期发展过程，内涵十分丰富，我们试从以下几个方面简要概括。

　　（一）官吏选用与管理制度中的廉政保障制度

　　我国历史上的官吏选拔自战国后大致经历了荐举功劳制、察举制、九品中正制、科举制等方式，官吏选用也包括在任官吏向更高一级升迁的考课性选拔，选拔出来还需要管理。从反腐倡廉的角度看，这些方面历史都积累了很多经验：

　　1.重视基层经验“明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”《韩非子·显学》。，这是重视从有实践经验的基层选拔高级官吏。秦代著名的丞相李斯出身乡小吏，大将白起、王翦都是从战争中提拔出来的。汉代察举制度完善后，被察举的孝廉需要年满四十岁，并必须有过为吏的经历，就是希望他们有基层经验。重视从有实践经验的基层官吏中逐步选拔高级人才，能够在较长时段从德才两个方面考察他们的廉政行为。

　　2.重视功劳功劳制度在我国历史上有两种概念：一是狭义的功劳，武有战功，文有事功，可以获得选拔。秦汉的军功爵是武功，而出了好的计策、为国家作出了各方面的贡献，是文功，也可以授予官职。如秦代的客卿制从功劳原则出发，选拔了许多优秀人才。依靠功劳而非血缘获取官爵，本身具有积极的廉政意义。二是广义的功劳，指没有贡献，也没有过错，仅依靠年资而获得提升。这在我国历史上曾经长期存在，北魏的《停年格》和唐代的《循资格》制度就是典型。这主要针对已进入官僚队伍的人的提升。不问才能，只问年资，弊端很多，但也是稳定官僚队伍的方法之一，让官僚队伍中的相当一部分人能够保持稳定的心态，对于预防腐败的发生也有一定的意义。因此，基层经历和功劳制度与廉政虽然没有直接关系，但这种基层经历有益于廉政的培养。制度化的年资制度，也可以为官吏提供预期目标，减少为政中的腐败行为。

　　3.考试与“试守”我国历史上选官用人中的考试方式在科举之前就有很长的历史。秦代就有从学生中考试录用官吏的方式。汉代察举、特举等科目中，也有考试、对策等方法，并逐渐形成根据选举对象不同而采取不同的考试内容的取人方法。考试以后还有复试，以防作弊。隋唐以后，不分门第高下，不问士族寒门，都可以按条件报名投考，“朝为田舍郎，暮登天子堂”（［明］郑文康《平桥藁》卷九《送郭廷辉训导龙游序》引，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本）确实也不是梦想。创造一个公平的考试制度，是选官廉洁性的重要保障，也是社会公平的最大需求之一。自秦代开始，无论官还是吏，担任新的职务或初次任命，都有一年的试用期，试用合格后方可担任正式官职；不合格，退回原职。

　　4.选举不实承担法律责任历代选官都有具体科目，根据国家的不同需要制定被选举者的素质、年龄、身份等规定，监察部门要介入选举过程，对选举者和被选举者实施监督。如果选举不实，选官要承担法律责任，而选举得人则予以奖励。如秦统一前的法律就规定：“任人而所任不善者，各以其罪罪之。”《史记》卷七十九《范雎列传》。汉代针对选举不实、举非其人的处罚规定更为细密。科举制推行后，对选举不实的防范主要体现在对考试过程的严密管理和吏部铨选过程中营私舞弊的处理。如《唐律疏议·职制篇》当中就有针对此的连带法律责任。参见余华青、杨希义、刘文瑞《中国古代廉政制度史》（西北大学出版社1991年版）中的相关朝代部分。用人不公是最大的腐败，影响甚为广泛，对选举不实的连带性惩处也是历代法律所关注的重点之一。

　　5.避籍、避亲、避近原则官吏任用的回避制度始于汉代，之后逐渐丰富完善。回避是在古代自然历史与社会条件下，国家防止腐败的一项重要发明。首先是籍贯回避。不晚于西汉中期开始，籍贯回避制度就已产生。如刺史不用本州人，郡国守相不用本郡人，县令长丞尉不但不用本县人而且不用本郡人。负责监察的官员也不得在本籍监察。新发现的西汉东海郡官方档案证明，这个原则贯彻得很彻底。参见连云港市博物馆等编《尹湾汉墓简牍》，中华书局，1997年。其次避亲。避亲在历代严格程度不同。如汉制规定，结为婚姻的双方任官需相互回避对方的原籍，皇亲国戚不得“在公卿位”《后汉书》卷四十二《光武十王列传》。或在某些重要地区任职，后宫之家“不得封侯与政”《后汉书》卷二《明帝纪》。。清代避亲制细致，科举中的师生关系也要实行任职回避。再次避近。对君主身边的人、高级官吏，其子弟任官也有一定职位回避限制。回避制度增添了选官的复杂程度，但在历史上对防止官吏利用权力为己谋私，以及亲属、同乡干扰政务，利用关系谋求私利有一定限制作用。

　　6.考课制度我国历史上的针对官吏实施考课，以防止滥用权力、失职渎职、碌碌无为等腐败行为的措施起源于战国时代。考课不是直接针对腐败，但它是发现腐败、激励廉政勤政的最有效措施之一。历代考课大体分道德考课和能力考课两种，考课机构分部门考课、中央对地方考课等多种，监察机构对所监察对象也有考课权。考课有具体内容，也有等级。如汉代以“质朴、敦厚、逊让、有行”所谓“四行”来考察官吏的品行《汉书》卷九《元帝纪》。；以户口垦田增减、钱谷出入、治安状况考核地方官，考核后排出名次。唐代吏部有考功司，以“德义”、“清慎”、“公平”、“恪勤”所谓“四善”来考核为官道德，以“二十七最”，即以二十七个方面的具体工作实绩考核为官者的能力，排出九个等级。参见《旧唐书》卷四十三《职官志二》。品德考核在唐代考课中地位最重要。考课的具体化是历代考课制度的显著特点，汉、唐、宋、明、清都是如此。考核的结果与官吏的表彰、升迁、惩罚等奖惩机制有直接关系。我国历史上有时治理腐败的重要方式就是加强考课，如明神宗时张居正改革的措施之一就是创立考成法，逐条考核官吏完成情况。考课的具体化、部门化与考核结果的绩效化是我国历史上考核制度的优点。

　　（二）监察与权力制衡制度

　　监察是官吏廉政管理的重要内容，是对行政权力的制约、制衡，以防止权力滥用或失职。监察制度与我国统一国家政权形成相伴随。秦汉初期最高行政长官之一的御史大夫为副丞相，有牵制丞相、监察百官的职责。他的属官御史中丞、侍御史为直接监察官。丞相府中的丞相史也有监察职能。地方行政机构中有与行政官并列的监察官。但直到汉武帝前，监察尚未从行政中分离出来，监察多头，造成相互间职责上的混乱。大致自汉武帝开始，朝廷设立司隶校尉监察中央机构，设御史中丞统领刺史，分十三个部监察郡，郡设督邮监察县，县设廷掾监察乡，形成了立体监察机制。此后，监察从管理国家的行政事务中分离出来。从权力制衡角度来说，中央的御史大夫是副丞相，承担中央最高行政管理的部分职能，但又是监察官，有监督丞相及百官的功能；刺史是专门的、具有巡视性质的监察官，不受郡太守的领导，不像秦代那样监察官与郡守共同组成政府；刺史与行政官分署甚至分地办公；刺史以“六条问事”，非“六条”不察，［唐］杜佑《通典》卷三十二《职官十四》，中华书局，1984年。除第一条外，其他五条专对二千石高官守相的腐败行为，指向明确；刺史仅六百石，却能监察二千石的守相；刺史直属中央御史大夫的属官御史中丞，由皇帝直接任命，可以向皇帝直接奏事。刺史虽行政级别较低，但政治待遇优厚，升迁迅捷，地位尊崇。如刺史“居部九岁举为守相”《汉书》卷八十三《朱博传》。，实际事例中很多人两三年就升迁至二千石。汉代朝廷的朝位排序本依秩次级别，但监察官则往往优先，以示尊崇。汉代对包括御史大夫、刺史在内的监察官选用都很慎重，认为御史大夫“非庸材所能堪”，刺史“任重职大”，《汉书》卷八十三《朱博传》。喻之为“古之方伯”（《汉书》卷八十六《何武传》）。这些都有权力制衡的含义。

　　就具体职责而言，刺史定期巡视所监察的郡国，广泛接触人民，考察守相的治理效果，并向中央报告。如何武为扬州刺史时，守相有罪，“应时举奏”，并把所揭露的罪行公开，让其信服后再免官。他巡视时必先到学校，听取学生们的意见，再到住所，调查一年来的土地变动、收成、治安等情况，把情况了解清楚后再与郡太守等官见面。《汉书》卷八十六《何武传》。由于刺史懂得地方情况，中央制订有些政策时，也先征求刺史们的意见。如西汉京房制订考功课吏法，汉元帝在召见刺史时，就让京房说给刺史听，结果刺史们“以为不可行”《汉书》卷七十五《京房传》。。刺史们大多严格遵守规定的监察内容，保证监察内容的指向性与效果。汉代许多刺史也注重自身的廉洁，成为廉洁为政的表率。如东汉杨震“性公廉，不受私谒。子孙常蔬食步行”，任荆州刺史时有人夜怀“十金”送他，并称“暮夜无知者”，杨震断然拒绝说：“天知，神知，我知，子知。何谓无知！”《后汉书》卷五十四《杨震传》。青州刺史赵琰在办公厅前放了一口大水缸，权势之人的请托书信他都扔进水缸。参见《艺文类聚》卷五十《职官部六·刺史》引《华阳国志》。

　　刺史制度是我国自汉代设置的一项重要监察制度，当然在后来有很多变化，出现很多问题，但许多不是刺史制度本身引起的。刺史对肃清吏治、防止腐败、树立社会正气和保障汉政权稳固起了很大作用，其所积累的经验也延续后世。

　　自汉代独立监察制度形成后，历代都在延续发展。魏晋南北朝时期，御史台是唯一的国家监察机构。曹魏时期出现了我国历史上第一部监察法规《六条察吏》，西晋出现了《五条律察郡》和《察长吏八条》，北朝出现了《诏制九条》等专门的监察法规。这一时期的监察特点是既纠违法，又兼举荐人才；既察为政政绩，又察官吏品行道德，奖惩并重。隋唐监察制度严密，以御史台（宪台、肃政台）为最高监察机构，下设三院，正朝廷纲纪。御史台与刑部、大理寺联合组成“三司”，共同审理案件。御史台设有监狱，被称为“台狱”，并兼有起诉、审讯的职能。《司律六条》、《风俗廉察四十八条》、《六察法》是这一时期的监察法规，较以前各历史时期更细致。弹劾是唐代监察官依法纠举的重要手段，事例尤多。唐肃宗时有一位大将上朝时“言笑自若”，背对朝堂，被御史弹劾后“拘于有司”。《旧唐书》卷一百三十一《李勉传》。宋代大体延续唐代设御史台，但允许御史兼言职，即拥有谏议的权力，形成了监察与行政的台谏合一。其积极意义是加强了对行政的监督，其消极意义是由于御史批评之声不断，又造成了政令难行。宋代地方主要以分割职权的办法加强监察。地方设路，路掌行政又掌监察，但重在监察。路下设四司，各掌军政刑财，也有监察之权，互不统属，职能交叉，各自对中央负责。由于宋代监察过于强调权力制衡，又造成相互职责上的混乱。在官僚队伍中，管官的官比例越来越大，形成头重脚轻。以《刑统》为主的宋代立法，是惩处官吏腐败的主要依据，其中，对贪赃罪的惩处尤重。元代中央设有与中书、枢密并列的御史台实施监察。忽必烈说，中书是我的左手，枢密是我的右手，御史台是医治这两只手的，可见地位较高。在地方，元代设有行御史台和各道肃政廉访司，监察体系比较严密。以《元典章》和《大元通制》为代表的元律，对官吏贪赃枉法、行为不端、沽名钓誉等，有具体的立法规定。明清两代以都察院和六科为中央监察机构，统称“科道”。“六科”按照中央的各部设，每部人员不等。地方上以省为道派出监察御史，官品只有七品，但权力很大，“大事奏裁，小事立断”《明史》卷七十三《职官志二》。以上部分参考余华青、杨希义、刘文瑞《中国古代廉政制度史》中的相关朝代部分内容。。

　　我国历史上统治者大都重视监察制度的完善，对官吏廉政的监督也比较多。但由于历史的局限性，破坏这种监督的因素也非常多。值得一提的是，我国历史上有许多监察官刚直高节，志在奉公，其出行“动摇山岳，震慑州县”（《旧唐书》卷八十八《韦思谦传》），事迹广泛传诵在民间。