第6章 总论 中国古代廉政与廉政文化建设的历史发展道路(6)

　　（三）乡论及舆论监督制度

　　群众的“谤言”，“足以补官之不善政”（《国语·齐语》），这是一种智慧的认识。我国历史上注重以民众的舆论来监督官吏的廉政行为，此举逐渐受到统治者的重视，并将其吸收到廉政制度建设中来。早在西周时期，就有“防民之口，甚于防川”《吕氏春秋·恃君览》。的比喻。周天子派重臣寻访各地，名为“采诗”，实际是将道听途说记下来，以考察政治得失。自汉代开始，个人家庭孝悌等伦理行为，勇敢、节俭、廉洁、济贫、正直、文化修养等所形成的地方声誉，是国家选拔官吏时的重要参考，当时称为“乡举里选”《后汉书》卷三《章帝纪》。，这些舆论又称为“乡论”《后汉书》卷六十二《陈寔传》。。魏晋南北朝时期制度更严格，由中央高官担任其籍贯所在地的各级中正官，考察所在地人士的品状即道德行为，写出评语，定下等级，供尚书省选拔官吏备用。汉魏时期，某些道德上名声不好的人，做官的难度就很大。汉代著名大将陈汤，年轻时在乡里乞讨借贷无度，声誉不好，只能离开家乡去求职。《汉书》卷七十《陈汤传》。三国的吴质，只喜欢与有权势的人交往，不注重搞好乡里关系，乡里人就不给他好评价。他用恶言谩骂乡里，但一点用也没有。《三国志》卷二十一《魏书·吴质传》注引《魏略》。这都迫使士人注重自己的日常行为，树立自己的形象和声誉，对他们未来从政的廉政行为有一定的积极影响。

　　由于人民经常以歌谣等形式鞭挞丑恶、歌颂廉洁，历史上经常以风俗使、监察官明察暗访地方，通过舆论来了解官吏的为政行为。汉代以后，经常由皇帝委派风俗使出行，面授机宜，专事专办，或明行或暗访，听取民情，观吏治得失。汉宣帝时的盖宽饶为风俗使，根据民情贬黜了多名官员，得到皇帝赞赏，很快得到升迁。《汉书》卷七十七《盖宽饶传》。郑宽中为风俗使，举奏王尊治理地方有政绩，王尊很快得到提升。《汉书》卷七十六《王尊传》。东汉后期规定，州县官治理不善，老百姓给他们编“谣言”者，一律免官。我国历史上有风闻奏事、举报，自汉至清普遍存在，是廉政管理的一个有效办法。

　　（四）奖励与养廉制度

　　奖廉制度既有行政制度也有法律制度，是保障官吏廉洁从政的方法之一。历代都有对廉吏的褒奖制度，考核优秀者将获得升迁、超迁、增秩、赐爵、赏金、画像、立祠、下诏书表扬、死后谥号评定、追赠荣誉官职以及上朝特殊待遇等表彰。

　　俸禄与廉政的关系是历史上官吏管理的一个经常性的话题。汉代就有很多人抱怨俸禄不足，特别是低级官吏。汉宣帝自己也说，这些小吏很勤劳，但俸禄太薄，让他们不侵吞老百姓，难呀！东汉开国后就着意提高了俸禄。北魏初期，官吏基本没有俸禄，贪污成风。一个人单身去做官，回来时满载而归。孝文帝太和八年（484年）正式制定了班禄制度，给各级官吏发放固定的俸禄，同时，制定了十分严厉的法令防治贪污，一定程度上遏制了腐败。这里，我们选清代的养廉银作一个个案分析。

　　清代继承了明代官吏低俸的制度，一品官一百八十两，二品官一百五十两，九品三十三两；流外官三十一两；京官有一定的禄米，外官无。二品官包括总督和巡抚（正、从二品），这个俸禄除了养家糊口还要支付办公幕僚费用，根本不够他们的支出。于是直接管理民政的官吏采取加征“火耗”，即正税之外再向老百姓征收将散银熔铸成银锭时的损耗费用，正税交纳后，余下的所谓“耗羡”便成为各级地方官府自己掌握的经费。就是这个火耗，成为清初近百年间官吏的强力腐蚀剂。雍正认为，与其让地方用火耗来供养上级形成腐败，不如把这个钱收上来，让上级下拨火耗来养州县。雍正二年（1724年）推行“耗羡归公”和“养廉银”制度参见［清］刘锦藻《清朝文献通考》卷四《田赋考四》，台北新兴书局，1965年。，即根据各地征收火耗的实际情况明确规定各地上交的数额，再把这一款项按照各地贫富、政务繁简、官员级别大小的不同，下拨下去，将火耗由非法变为合法。这就是养廉银制度，且养廉银要远远高于俸禄。如总督为正二品，巡抚为从二品，俸禄一年不到二千两，但养廉银却达一万至二万两不等。这对解决地方官的低俸，防止滥征，肃清吏治有一定效果。但养廉银京官没有，后虽有补贴，仍大大少于外官，京官向外官的索取半公开化了。后来养廉银的发放也因国家财政亏空等因素遭到各种克扣，贪贿之风仍在盛行，与北魏的历史如出一辙。不过，如果只“知有私不知有公”，“豪奢逾度”，［清］刘锦藻《清朝续文献通考》卷一百四十二《职官考·禄秩》，台北新兴书局，1965年。再多的薪水也不能振作吏治。

　　（五）惩戒制度

　　历代对腐败惩罚严厉，同时对违法的行为也有细密规定。第一，历代对选举不实、欺上瞒下、泄露机密、失职渎职、结党营私等都有细密的惩处规定，尤其是对贪污、行贿受贿罪惩罚严厉。这有利于廉政的制度建设。秦汉时期将贪污受贿列入《盗律》，规定贪污“十金”即十万钱以上者为重罪，处以死刑。唐代上承秦汉魏晋治国安邦的历史经验，下开宋元明清反腐败法律之先河，是我国历史上反腐败法制建设的极重要时期。在隋《开皇律》、唐初《武德律》、《贞观律》的基础上形成的《唐律疏议》是一部非常严密完整的法律，其中的《职制律》是对官吏腐败定性及惩处的重要法律依据，《厩库律》是保护国有资产不受侵犯的重要法律依据。从晋律特别是唐律开始，官吏犯罪有了“公罪”和“私罪”之别，对私罪的处理更重。公罪主要包括擅权越职、署置吏员过限、非法兴造、非法赋敛、怠渎职责等，私罪主要包括贪污受贿、行贿受贿、勒索财物、弄虚作假等主观故意腐败行为。公罪与私罪的划分是预防与惩处官吏腐败的一项重要措施，特别是私罪的界定，具有重要的意义。明代的《大明律》和《大诰》对官吏贪赃、监守自盗、私用民力、搜刮民财等，有明确的法律条文。而《大诰》较《大明律》判处尤重。第二，我国历史上有赦免制度，但对贪吏不仅不赦免，而且牵连其后人。如汉代吏“坐臧（赃），终身捐弃”《后汉书》卷二十七《郑均传》。，即永远不得任用，甚至其子孙也不得为官。唐代贪官“必无赦免”［唐］吴兢《贞观政要·政体》（谢保成集校《贞观政要集校》，中华书局2003年版）。。宋代“以忠厚仁恕为基”《宋史》卷一百七十三《食货志上一》。，经常赦免，但“官吏受赃者不原”《宋史》卷二《太祖纪二》。，即不赦免。明代犯赃罪者不仅不许举荐，而且连借贷都不允许。如果知道贪污行为而不举报，或者贪污数额巨大而行政监察官茫然不知，要追究他们的失职罪。第三，历代对官吏的日常行政与日常行为管理严格。我国历史上对官吏的日常行政甚至日常行为，特别是对钱财物的管理有细致的规定，并在出行车马仪仗、饮食待遇上都有细致条文，

　　避免他们在行政或政治中腐败。汉律有《传食律》，对官吏出行中消费的细目都有记录。唐代《职制律》中有关于根据等级使用车马船的规定，不按规定线路而绕道，甚至将驴换为马，皆违法。元代法令规定官吏出行接受宴请馈赠，官吏频繁出入“茶酒市肆及倡优之家者”（《元史》卷一百二《刑法志一》），均要论罪。我国历史上许多王朝法律明令禁止为官经商、禁止结党营私、禁止吏员超编，特别是对监守自盗处罚尤为严厉。

　　良好的政风是法制管理出来的。荀子在秦国看到秦吏“出于其门，入于公门，出于公门，归于其家，无有私事也；不比周，不朋党”《荀子·强国》。，这是秦之所以强大并统一六国的重要原因。统治者用“身死而家灭”的高压使官吏“不敢为非”、“念为廉吏”，《史记》卷一百二十六《滑稽列传》。同时也通过法律来告诉他们不应该做什么。其法律的细密性值得重视。

　　四、中国古代官吏的廉政教育及其影响

　　制度建设是廉政文化建设的一个核心问题，但并非建立完善的制度之后就可以高枕无忧。制度尚需要官吏的执行。因此，除了制度建设外，历代王朝还采取各种措施，从多角度对各级官吏进行广泛的思想素质教育，培养他们为政中的廉政意识，这在廉政建设上有着不可忽视的作用。

　　我国历史上廉政思想的教育和灌输形式多样：第一，用公文教育。我们出土发现的秦代地方官吏所发公文中，有所谓“为吏之道”，对官吏从政提出了清廉、善行、恭敬多让、安静慎罚等要求，做到这些“必有大赏”。参见睡虎地秦墓竹简整理小组编《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社，1978年。汉代许多诏书的开始一段话，都是教育官吏以民为本，为政以德，廉洁从政。汉代诏书下至乡里，民众也都要来听或看，这对廉洁思想的普及很有意义。有些帝王还利用各种场合不厌其烦地教育官吏要廉洁从政。如唐太宗多次与官吏谈权力、金钱与生命的关系，教育他们廉洁从政。他说：“人有明珠，莫不贵重，若以弹雀，岂非可惜？况人之性命甚于明珠，见金钱财帛不惧刑网，径即受纳，乃是不惜性命。明珠是身外之物，尚不可弹雀，何况性命之重，乃以博财物耶？”他告诫臣下，贪心的人其实不懂爱财的道理，不懂得贪财的危害：“若受人财贿，不过数万，一朝彰露，禄秩削夺，此岂是解爱财物？规小得而大失者也。昔公仪休性嗜鱼，而不受人鱼，其鱼长存。且为主贪，必丧其国；为臣贪，必亡其身。”他还谈到贪赃对自身、家人的危害性：“古人云‘贤者多财损其志，愚者多财生其过。’此言可以为深诫。若徇私贪浊，非止坏公法、损百姓，纵事未发闻，中心岂不恒恐惧？恐惧既多，亦有因而致死。大丈夫岂得苟贪财物，以害身命，使子孙每怀愧耻耶？”以上均见《贞观政要·论贪鄙》。第二，历代有许多官箴，即官吏为官的常用书，其中有很多廉政的经验总结教育。宋代吕本中的《官箴》说：“当官之法，惟有三事：曰清、曰慎、曰勤。”［宋］吕本中《官箴》，见《官箴书集成》，黄山书社，1997年。元代张养浩在《庙堂忠告》中说：“廉以律身，忠以事上，正以处事，恭慎以率百僚，如是则令名随焉，舆论归焉，鬼神福焉，虽欲辞其荣，不可得也。”［元］张养浩撰，杨讷点校《为政忠告·庙堂忠告·修身》，见《吏学指南（外三种）》，浙江古籍出版社，1988年。修身洁己，努力做好本职工作，荣誉也就随之而来，人民也会称颂你。流行在明代的官箴说“吏不畏吾严，而畏吾廉”［明］曹端《曹月川集》附《年谱·四十九岁》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。、“公生明，廉生威”［明］郭之奇《宛在堂文集》卷三十《邑侯曾公应瑞传》，北京出版社“四库未收书辑刊”本。。这些都从各个角度影响着官吏的日常行为。第三，家庭灌输。诸葛亮告诫子女说：“静以修身，俭以养德。非淡泊无以明志，非宁静无以致远。”《诸葛亮集》卷一《诫子书》，中华书局，1960年。唐代颜真卿告诫子女：“政可守，不可不守。”［唐］颜真卿《颜鲁公集》卷十六《守政帖》，上海古籍出版社，1992年。北宋包拯从家中抓起，他去世前留下遗训：“后世子孙仕宦，有犯赃者，不得放归本家，死不得葬大茔中。”《宋史》卷三百一十六《包拯传》。南宋胡安国在家书中教导儿子胡铨说：“汝在郡，当一日勤如一日。”［宋］刘清之《戒子通录》卷六《家戒·胡文定》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。第四，学校教育与策试、考试。学校培养官吏的后备人才，儒家经典为必读书。正身修己、清白做人等基本价值观也通过学校教育灌输到他们心中。历代帝王也经常用策试、考试的方式灌输廉政观，促使欲为官或已为官者先要学习廉洁为政。如汉文帝策试晁错的题目是“吏之不平，政之不宣，民之不宁”《汉书》卷四十九《晁错传》。，康熙多次以吏治为题考问贡士。第五，大众传播渠道。我国历代诗歌、小说、戏剧、绘画等大众传播渠道中，弘扬廉洁、讽刺丑恶的内容十分丰富，这也成为官吏廉政学习教育的一条重要途径。

　　归纳起来，我国历史上廉政教育的主要内容有如下几个方面：

　　（一）“民为贵”——“民本”思想的教育及其作用

　　“民本”思想是中国古代传统政治思想中的珍贵遗产，历代统治者通过“民本”思想的灌输，教育官吏要以民为本，廉洁从政。

　　“民本”思想起源很早。《尚书·皋陶谟》说，上天善于从民间听取意见，上天根据民众的意见来表彰好人，惩罚坏人；上天和下民之间是相通的，只有这样恭敬地处理政务才能保住国土。《尚书·高宗肜日》说“王司敬民”，也是指统治者要恭敬地对待人民，不要过分盘剥。参见王世舜《尚书译注》，四川人民出版社，1982年。《尚书·泰誓》更明确地说：“天视自我民视，天听自我民听。”把“天”的意志与民的意志结合起来，是当时统治者对“民”的地位有充分认识的反映。伪《古文尚书·五子之歌》还提出“民惟邦本，本固邦宁”的思想。上述材料虽然在时代上还有争议，学者们对“民”的身份理解还有不同意见，但商周是中国传统“民本”思想的开创时代则是大家共同的认识。

　　春秋战国时期，“民本”思想继续得到发展深化，其重要表现之一，是把神与君的关系演变为神与民、君与民、政与民的关系，明确指出统治者要“顺民”、“爱民”，只有这样国家才能兴旺，统治才能稳定。《左传》庄公三十二年记载史嚚对虢国国君迷恋于神的行为进行了一番评论：“虢其亡乎！吾闻之，国将兴，听于民；将亡，听于神。”同书桓公六年随国贤臣季梁说：“所谓道，忠于民而信于神也。”又云：“夫民，神之主也。是以圣王先成民而后致力于神。”史嚚和季梁都是春秋时期贵族政治下的一般官吏，他们对“民”、“神”关系的深刻理解应当是“民本”思想在统治阶级中巩固和发展的表现。从春秋到战国，“民本”思想在许多政治家和思想家的言论中都有表述。《管子·牧民》说：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”《晏子春秋·内篇谏下》说：“诚于爱民，果于行善，天下怀其德而归其义。”《孟子·尽心》说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”《荀子·哀公篇》更有形象的比喻：“君者舟也，庶人者水也。水则载舟，水则覆舟；君以此思危，则危将焉而不至矣！”“民贵”、“君轻”思想和“舟”、“水”之喻对历代封建统治者都有深刻的影响。这种思考显然比春秋以前的“民本”思想更加与现实政治相结合，忧患意识、危机意识跃然纸上。