第24章 秦汉时期反腐败的制度建设(2)

　　汉代创立的任官回避制度奠定了中国封建社会任官回避制度的基础，并被历代所继承和不断完善。任官回避制度立意虽然在于防止官吏之间相互勾结，但客观上这种制度对于预防腐败有积极意义。司马光在《资治通鉴》卷五十七《汉纪四十九》灵帝熹平四年条讲述“三互法”后有段评论：“臣光曰：叔向有言：‘国将亡，必多制。’明王之政，谨择忠贤而任之，凡中外之臣，有功则赏，有罪则诛，无所阿私，法制不烦而天下大治。所以然者何哉？执其本故也。及其衰也，百官之任不能择人，而禁令益多，防闲益密，有功者以阂文不赏，为奸者以巧法免诛，上下劳扰而天下大乱。所以然者何哉？逐其末故也。孝灵之时，刺史、二千石贪如豺虎，暴殄烝民，而朝廷方守三互之禁。以令视之，岂不适足为笑而深可为戒哉！”一是任官避籍、避亲和避近规定，在一定程度上使地方官吏摆脱血缘、亲情关系的影响，能够秉公行政。二是从西汉中后期开始，察举征辟制已蜕变为贵族官僚引用亲故、招纳朋党的合法工具，任子、纳赀也恶性发展，使官吏选任制度遭到严重破坏。尤其在东汉外戚和宦官擅权时期，察举、征辟、任子、纳赀制度成了这些人政出私门的工具。据《后汉书》相关传记记载，窦太后在和帝即位后临朝称制，其“父子兄弟并居列位，充满朝廷”，“刺史、守令多出其门”。邓太后专权时，邓氏一门“自中兴后，累世宠贵，凡侯者二十九人，公二人，大将军以下十三人，中二千石十四人，列校二十二人，州牧、郡守四十八人，其余侍中、将、大夫、郎、谒者不可胜数，东京莫与为比”。到东汉后期，宦官更是遍植党羽，桓帝延熹中，“宦官方炽，任及子弟为官，布满天下”。宦官单超的“兄弟姻戚皆宰州临郡”，其他宦官也是“宗族宾客虐遍天下，民不堪命”。如何才能遏止贵族官僚任人唯亲的腐败局面，这是当时统治者不得不面对而且必须解决的问题。“三互法”规定任官回避，不能不说是在原来的任官制度遭到破坏后，对这种政出私门腐败局面的一种制度上的补救。

　　第三节官吏考核与对失职渎职的预防

　　在专制主义中央集权的官僚体制下，要有效地预防腐败，既要通过选官制度把握好入口关，选好人，又要通过任官制度把好任用关，用好人，更要在官吏履行职务过程中实施有效的跟踪考核，确保各级官吏用好手中权力，做到勤政廉政。秦汉时期在先秦官吏考核制度的基础上，探索出一套行之有效的官吏考核办法，跟踪和检查官吏履行职务的情况，奖优罚劣，引导各级官吏廉洁奉公，预防官吏失职渎职。

　　一、设立专门考核机构，使官吏考核常态化

　　先秦时期主要由冢宰和小宰负责对官吏的考核。《周礼·天官》记载冢宰“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之”。这是岁考和三年一大考的制度。小宰的职责是“月终，凡以官府之叙，受群吏之要。赞冢宰受岁会。岁终，则令群吏致事”，这表明小宰负责月考和岁考。据此可以大概了解到上古时期官吏的考核由冢宰主持，小宰协助冢宰，负责月考、岁考和记录。地方官吏的考核则由诸侯、州伯或地方官主持。《春秋繁露·考功名》记载：

　　考试之法，大者缓，小者急，贵者舒而贱者促。诸侯月试其国，州伯时试其部，四试而一考，天子岁试天下，三试而一考，前后三考而绌陟，命之曰计。

　　上古时期考绩制度虽然还不完备，没有形成专门的考核机构和独立行使职能的考核官员，但是这种月考、岁考和三年一大考的考核方式为秦汉官吏考核提供了借鉴。

　　秦汉时期开始创设专门的官吏考核机构。秦代御史和监御史负责官吏的考核和监督。汉朝建立后，对官吏的考核与监督分离，以御史府司职监察，以司徒、司空主持京官的考核，由郡守和上计吏负责地方官吏考核，形成了一套简易的考核机构。参见《后汉书》志第二十四《百官志一》，志第二十八《百官志五》。

　　东汉时期，产生了计掾和上计吏两种官员《后汉书》卷四十八《应奉传》注引谢承《后汉书》云：“奉为上计吏，许训为计掾，俱到京师。训自发乡里，在路昼顿暮宿，所见长吏、宾客、亭长、吏卒、奴仆，训皆密疏姓名，欲试奉。还郡，出疏示奉。”，计掾属于郡掾吏之一，主持上计。上计吏则是临时挑选，不拘职务，往往入朝完成上计任务后留在朝中为郎，并由此产生了计吏拜官制度。《通志》卷五十三《职官略第三》载：“后汉尚书五曹六人，其三公曹尚书二人（注云：‘掌天下岁尽集课州郡’），吏曹（注云：‘掌选举斋祠，《后汉志》谓之常侍曹，亦谓之选部’）……”这里所说的三公曹尚书和吏曹尚书是负责上计和考课的主要官员。这些官员的出现，表明东汉时期已形成了较为完备的考核机构，并明确了考核官员的行政职责。

　　二、订立考核法规，规范考核内容

　　因资料所限，先秦时期对官吏考核的程序、内容等人们虽然有所了解，但知之不详。而秦汉时期有关官吏的考核较多见诸文献，尤其是出土的简册，表明秦汉时期官吏考核由上计和考课两部分构成，较先秦而言更规范，更细致，对官吏履行职务的约束力更强，防止官吏失职渎职的效果也更显著。

　　据现有资料记载，最迟在春秋战国时期就出现了考核官吏的上计制度。秦朝由于存在的时间短，上计制度缺乏详细的史料记载。但根据睡虎地秦简的《仓律》、《金布律》和《内史杂》等出土文献，并结合《韩非子·禁使篇》的记载，我们可以初步认识到秦最迟在秦孝公时已经有了较为具体和经常性的上计活动。秦统一后，在承继春秋战国时期的上计制度的基础上又有所发展，上计的内容更加明确具体，确立了州郡上计和主管监察的御史大夫负责上计及审核考课的体制，在一定意义上说，秦确立了后代审计机构和审计体制的基本格局。

　　首先，秦汉时期以法规的形式对官吏的考核进行规范。睡虎地秦简中的《厩苑律》是秦以法律形式对官吏进行政绩考核的相关规定，而且其中还发现了直接以考课命名的法律《牛羊课律》。除《厩苑律》外，《仓律》、《金布律》、《为吏之道》等也属于考核法规。

　　据《周礼·春官·典路》注可知，汉代有《上计律》，虽然具体律文已佚，但从名称上看，应该是汉代关于上计的专门法律。在现存文献中没有直接看到汉代有关考课的法律名称，只在《史记·儒林传序》引司马贞“索隐”有涉及官吏考核的《功令》，但《功令》的内容不详。居延汉简中发现了一些关于《功令》的记述参见谢桂华、李均明、朱国炤《居延汉简释文合校》（上），文物出版社，1987年。，据此可以大致推断《功令》就是汉代考课法律法规中的一种。秦汉时期用法律法规的形式确定官吏考核程序、考核内容，以及考核结果的认定和处理，这是秦汉时期对官吏考核制度化、规范化的重要表现，同时也保证了考核的强制性。

　　其次，对官吏考核的内容更具体，官吏职责更加清楚明确。秦汉时期对官吏的考核主要由上计和考课两部分构成：上计就是下级对上级、地方向中央进行工作汇报，考课就是上级对下级、中央对地方工作汇报的审查、评定和赏罚。

　　秦汉时期对官吏的考核程序清晰。秦要求县令、长每年年终将所在县的人口、垦田以及赋税等情况上报郡，地方各郡将资料审查汇总后在每年年末把所在郡的人口、垦田以及赋税等情况上报中央。汉承秦制，每年年末，郡国上计吏将计簿送到京师上计，以备查询，这是常课。每三年根据计簿进行地方官吏治理状况审查，这是大课。汉代对官吏考核有横向和纵向两条考核系统：一是中央考核郡、郡考核县的纵向考核，一是朝廷各职能部门对于本部门属吏的横向考核。一般情况下，郡国上计和考课由丞相、御史府负责汉初，曾设立过计相专管郡国上计。《汉书》卷四十二《张苍传》载：张苍“迁为计相，一月，更以列侯为主计四岁”。，即所谓“考绩功课，简在两府”（《汉书》卷八十三《薛宣传》）。丞相府负责根据上计材料评定考核等级，上奏皇帝，奖优罚劣。而御史府负责审查核实郡国上计材料的真实性和准确性。东汉由于三公分掌丞相之权，对官吏的考核也由三公分掌。据《后汉书·百官志一》记载，太尉管军队系统考课，司徒掌四方民事功课，司空掌四方水土功课。作为一种特例，汉代皇帝也曾亲自主持对郡国的考课《汉书》卷六《武帝纪》载：元封五年封泰山，受郡国计。太初元年封泰山，就地受计。

　　秦汉时期对官吏考核的内容很详尽，这些考核内容实际上也就是官吏的职责范围。睡虎地秦简《厩苑律》规定：在每年四月、七月、十月、正月评比耕牛。满一年，在正月举行大考核，成绩优秀的，赏赐田啬夫酒一壶、牛肉十条，免除饲牛者一次更役，赏赐牛长赀劳三十天。成绩低劣的，申斥啬夫，罚饲牛者赀劳两个月。如果用牛耕田，牛的腰围有所减瘦，每减瘦一寸，要笞打主事者十下。在乡里考核中成绩优秀者，赏赐里典赀劳十天；成绩劣等者，笞打三十下。

　　睡虎地秦简《为吏之道》中还规定，官吏要按五善五失的标准进行考核。《为吏之道》提出了官吏“五善”与“五失”的考评标准。“五善”是良吏的标准：“一曰忠信敬上,二曰清廉毋谤,三曰举事审当，四曰喜为善行,五曰恭敬多让。”如果能五善毕至，必有大赏。“五失”是恶吏的标准：“一曰以迣，二曰贵以泰，三曰擅裚割，四曰犯上弗知害，五曰贱士而贵货贝。”如果官吏犯有五失之一，必受惩处。严明赏罚是秦国吏治中的传统作风，商鞅就说，“凡赏者，文也；刑者，武也；文武者，法之约也”《商君书·修权》。；韩非认为，“公孙鞅之治秦也，设告相坐而责其实，连什伍而同其罪，厚赏而信，刑重而必”《韩非子·定法》。《为吏之道》继承了这一传统。

　　关于汉代官吏的考核，《后汉书·百官志五》引胡广曰：

　　秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷出入，盗贼多少，上其集簿。丞尉以下，岁诣郡，课校其功。功多尤为最者，于廷尉劳勉之，以劝其后。负多尤为殿者，于后曹别责，以纠怠慢也。诸对辞穷尤困，收主者，掾史关白太守，使取法，丞尉缚责，以明下转相督敕，为民除害也。明帝诏书不得僇辱黄绶，以别小人吏也。

　　汉代实行上计考课的集簿（即上计簿）究竟是什么样的格式和内容，因资料所限，认识一直较为模糊。1993年发现的尹湾汉简中有一方题为《集簿》的木牍，上面记载了西汉东海郡的社会、经济概况，学者认为可能是东海郡上计所用的底稿或副本，此外，还有《东海郡吏员簿》、《东海郡吏员考绩簿》等，也是与上计有关的资料。据相关文献简牍，可以了解汉代对官吏考核的内容主要有：

　　其一，户籍财政，这是考核官吏政绩的基础。《太平御览》卷二百六十六《职官部》六十四“令长”条记载：“汉制曰：列侯所食县曰国，皇太后公主所食曰邑，有蛮夷曰道。凡县万户以上为令，减万户为长。《汉书》胡广注曰：秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷出入，盗贼多少，上其集簿。丞尉以下岁诣郡课校其功，功多尤为最者，于廷慰劳勉之，以劝其后，负多尤为殿者，于后曹对责，以纠怠慢也。”

　　其二，捕盗治狱。捕盗治狱是明辨官吏治国理政是否清明的重要依据，每年州郡要将本地断狱的详细情况上报。汉昭帝元康年间，丞相魏相向汉昭帝上疏陈事，他说：“案今年计，子弟杀父兄、妻杀夫者，凡二百二十二人，臣愚以为此非小变也。”《汉书》卷七十四《魏相传》。魏相对当年发生案件数量、性质作了十分准确的表述，他根据的可能就是“今年计”，即当年的上计报表。

　　其三，郡国边界变化、行政区域变更、农桑劝课等情况也是官吏考核的重要内容。《后汉书·礼仪志》中说：“郡国上计吏以次前，当神轩占其国谷价，民所疾苦，欲神知其动静。”《汉书·匡衡传》载：“建始元年，郡乃定国界，上计簿，更定图，言丞相府。”天水太守陈立“劝民农桑为天下最，赐金四十斤”《汉书》卷九十五《西南夷两粤朝鲜传》。。其政绩之所以能被朝廷知晓，可能就是通过上计呈报上去的。荀悦在《申鉴》中提出“崇五政”，所谓“五政”就是：兴农桑以养其生，审好恶以正其俗，宣文教以章其化，立武备以秉其威，明赏罚以统其法。《后汉书》卷六十二《荀悦传》。

　　其四，宗室名籍、边戍状况也是考核官吏的一项要求。《后汉书·百官志三》记载汉代宗正的一个重要职责就是簿录宗室名籍，失职者要受到处罚。而在边戍上计中，应该准确上报屯戍的情况，否则要免职。居延汉简中记载：“阳朔三年九月癸亥朔壬午，甲渠鄣守候塞尉顺敢言之。府书移赋钱出入簿与计偕。谨移应书一编，敢言之。尉史昌。”谢桂华、李均明、朱国炤《居延汉简释文合校》（上），第55、56页。此简所说的“应书”，即根据郡府命令随计书一并呈上的赋钱出入簿账。

　　据出土的汉代东海郡《集簿》所载，汉代上计主要内容有以下几项：其一，地区面积和行政机构；其二，农业经济，土地面积及种麦、桑亩数；其三，财政内容包括钱谷两项；其四，民政内容有户口数、赈济贫困、衿老幼、尊高年等；其五，置三老孝悌力田以导民。参见连云港市博物馆等编《尹湾汉墓简牍》。不仅内地郡县如此，边郡亭燧也不例外。由此可见，无论是内郡还是边境，上计和考课已经形成一种固定的制度。

　　三、赏廉奖勤，罚懒惩贪，把考核结果作为奖惩的依据

　　根据考核结果对官吏实施奖惩升降是秦汉时期官吏考核的重要内容，也是保证考核制度得以实施的重要推动力。秦汉时期官吏考核结果的处理一是赏，二是罚。赏主要有升官、礼遇和给予财物等多种方式。凡是经考核认定有功于国，或有特殊才能者，给予破格升迁。如薛宣因为才能卓著，治国有方，不断得到升迁。《汉书》卷八十三《薛宣传》。在考核中得到“最”或“高第”评价的，给予增秩或升迁。《汉书》记载：汉宣帝时，“二千石有治理效，辄以玺书勉励，增秩赐金，或爵至关内侯，公卿缺则选诸所表以次用之。是故汉世良吏，于是为盛，称中兴焉”《汉书》卷八十九《循吏传》。萧望之之子萧咸“所居有迹，数增秩赐金”《汉书》卷七十八《萧咸传》。。召信臣“迁河南太守，治行常为第一，复数增秩赐金”《汉书》卷八十九《循吏传》。黄霸不仅得到升官、增秩，还得到特殊的礼遇。汉宣帝为了褒奖黄霸的治绩，特下诏书：“制诏御史：其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守，秩比二千石，居官赐车盖，特高一丈，别驾主簿车，缇油屏泥于轼前，以章有徳。”《汉书》卷八十九《循吏传》。

　　罚则有训诫、降官贬爵、贬秩、治罪等不同形式。凡是考核成绩平平或不合格者，要受到责问或训诫。被责问训诫的如萧望之之子萧育。当时萧育为茂陵令，“会课，育第六。而漆令郭舜殿，见责问，育为之请，扶风怒曰：‘君课第六，裁自脱，何暇欲为左右言？’”《汉书》卷七十八《萧育传》。被免官的如公孙弘。公孙弘出使匈奴回来，因武帝对其出使成果不满意，被免官归家。《汉书》卷五十八《公孙弘传》载：“武帝初即位，招贤良文学士，是时弘年六十，以贤良征为博士。使匈奴，还报，不合意，上怒，以为不能，弘乃移病免归。”