第60章 隋唐时期监察体系与有关制度(3)

　　但唐代的使者巡察之制，其基干部分在玄宗开元年间刚刚定型到一个较为合理的状态，不久就因为安史之乱而进入了一个新的退化期。位低权重、职简事明，本是长期以来朝廷遣使巡察各地的一条最为重要的经验和教训。位低则敢于搏击而易于控制；权重则不畏显贵也才能收到实效；职简事明则监察重点突出和职责分明便于督责，尤其可以避免使者事事插手而实际形成又一个行政层级，从而破坏了原本精心设计过的行政系统的效用。这些优点和长处，开元时期的按察和采访使之制都体现出来了，即便其有日渐固定化为正官和权力扩展的趋势，朝廷大体还是将之定位在监察制度上，使之与御史台一外一内织成了相辅相成的监察网络。但安史之乱爆发后，客观上要求军事和行政首长兼综多种权力，肃宗至德宗以来改各道采访使为观察处置使，这个使名的改换伴随的是一系列极为深刻的变化。参见《通典》卷三十二《职官十四》州牧刺史条及都督条。复杂而连绵的叛乱和平叛过程波及哪里，以往设于边镇的道一级设施就会建置到哪里，各道节度或观察使兼领该地军事、行政和监察权的态势就会出现在哪里。《新唐书》卷五十《兵志》述藩镇“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”。位低权重变成了位高权重，职简事明演变而为无所不统，道已实际成为州县之上的又一行政层级，并且经常成为尾大不掉的地方权力中心，从而酿成了唐后期至五代二百余年政局动荡不安的策源地。地方各种权力的再次拆解和地方监察体系的重建，成了留给宋初来完成的要务。

　　第四节其他有关制度

　　日常行政监督、御史台等专职监察机构的监察和使者巡察之制，组成了整个监察体系的基本框架，其各自建制和相互关系，集中代表了唐代监察制度所曾达到的水平和效用。与此同时，长期以来还有其他一些寓有明显监察或监督意味的制度，在防止重大行政过失和渎职犯罪行为时，在保障监察制度和整套行政体系的正常运行和效能时，同样起着重要的作用，也提供了宝贵的经验或教训。由于隋代国祚过短，有关制度记载不详，以下仅就唐代这类制度中较有特色和重要者略作讨论。

　　在制度上保障下情的上达，开辟一般低级官员甚至普通百姓上书言事的多个通道，既是了解民情民意、争取民心而保持社会稳定的必要举措，又是反腐体制的重要组成部分，也是对高官要官的一种广泛的监督方式。唐代这类制度，也在长期以来“采听舆诵”、“击鼓鸣冤”、“诣阙上书”、“告变”举报，以及遇有灾变大事诏命百官各上“封事”，或制举天下“直言极谏之士”等做法的基础上，有了一定发展。如《隋书》卷三《炀帝纪上》大业元年三月戊申，诏官民“有知州县官人政治苛刻，侵害百姓，背公徇私，不便于民者，宜听诣朝堂封奏，庶乎四聪以达，天下无冤”。又《资治通鉴》卷二百三《唐纪十九》垂拱元年二月条及胡注述唐制西朝堂前有登闻鼓，东朝堂前有肺石，有冤屈无告可挝鼓或立于石上。这类制度或设施皆承自前代，由来悠久，毋庸一一介绍。

　　唐初以来，于中书和门下省各设谏官多人，《旧唐书》卷四十三《职官志二》载门下省设左散骑常侍二人，谏议大夫四人，左补阙、拾遗各二人；中书省设右散骑常侍二人，右补阙、拾遗各二人。《新唐书》载二省各置谏官十八人，当是德宗以来之制。许其参加御前决策会议，面奏政治得失。这个较前代大为扩充和规范化了的谏官系统，明显拓展了下情上达的渠道，也具有向皇帝转达一般官员和百姓意见的实际功能。御史台可以收受全国官民的告发举报之状，唐初御史虽不具体处理这些词讼，却可以略去告发者姓名，托称风闻而弹奏有关官员，这就是“风闻言事”的本来涵义。开元十四年（726年）起，“受事御史”逐日轮值受状，明题告者姓名，据以弹劾不法。《唐会要》卷六十《御史台上》御史台条。前面提到殿中侍御史的“左、右巡”，除纠治巡内不法外，也须听察京畿舆情，并且负有转递或奏闻百姓赴京上书论政、讼冤或告发的责任。而且，三司受事之法，乃是由门下省、中书省和御史台有关官员联合受理天下“冤苦无告”之状的制度。具体即由门下省的给事中、中书省的中书舍人和御史台的侍御史各一人，逐日轮值于朝堂收受冤诉表状，并且联合处理其事；事大者则由这三个机构的长官：侍中、中书令、御史大夫或中丞会同审理。此外，武则天垂拱元年（685年）又取鉴以往的有关做法，在朝堂立匦，即在朝堂摆设一个密封而可四面投书的大箱子，由谏官一人知其事，每日清晨安置，日暮进入内廷，把所有投书直呈皇帝案前，“由是人间善恶事多所知悉”。《旧唐书》卷六《则天皇后纪》载垂拱二年三月置匦，《唐会要》卷五十五《匦》载其置于是年六月。大体有告养民劝农之事者，投书于东面；有论时政之得失者，投书于南面；有自陈屈抑者，投书于西面；有奇计智策者，投书于北面。以后匦制虽不断有所调整，大体却一直延续了下来，成为下情上达的又一重要渠道。以上这些途径，都有规定官员或机构主理其事，相较于前代，已是制度化程度较高又较为可靠的上书言事或举报告讼途径，尤其三司受事之制专门审理冤狱，是富于唐代特色的制度。

　　最后还要着重说说比部牵头的籍账审计制度。上曾谈到，隋唐时期各机构办公部门对公文的全面审核，在举国上下织成了一张空前严密的行政监督网络。这些公文中，相当一部分是各机构的籍账，这些籍账记录了行政过程中人、财、物的出纳、耗用和调拨，对之的稽核和监督，重要性不言而喻。这些籍账本身及其对之展开的稽核都有其特点，与判辞、省符、诏旨等其他公文相当不同。而唐代在这方面的一个了不起的成就，就是在北朝以来尚书比部曹勾检有关文案籍账的基础上，参见王永兴《唐勾检制研究》（上海古籍出版社1991年版）开篇语。大大强化了尚书比部司的构成和职能，并且专门由之牵头勾检各地各部门行政机构的各类籍账，其实质是在尚书省内建立了一个全国行政系统的籍账审计中心，开始形成了一套完整的籍账审计系统。

　　较之南北朝的比部曹，唐代尚书比部司在构成、职能、性质、作用各个方面都有了发展：首先是以往比部“掌诏书、律令、勾检等事”，籍账的勾检显然并不是其最重要的职能。《隋书》卷二十七《百官志中》载北齐尚书比部曹之职。而现在比部则“周知内外之经费而总勾之”，具体则“勾诸司百僚俸料、公廨、赃赎、调敛、徒役、课程、逋悬数物”及“仓库、出内、营造、佣市、丁匠……勋赏、赐与、军资、器仗、和籴、屯牧”等多种籍账，对之的勾检计核已是其唯一的职能。《旧唐书》卷四十三《职官志二》，以下述唐制非特注出者皆然。其次是以往比部常属吏部尚书，隋以来确定为属于刑部尚书，也就是强调了比部勾检所寓有的司法意味。其三是以往比部通常只有郎官一人，令史、书令史共十余人；现在比部司包括了郎中、员外郎各一人，主事二人，令史十四人，书令史二十七人，计史一人和掌固四人，已是一个总计五十人的不小机构。其四是现在各种籍账分别由各机构办公部门勾检和初审后，在京各机构每季申报、天下各州年终申报，再由比部总勾。据《唐会要》卷五十九《尚书省诸司下》比部员外郎条载贞元八年闰十二月事，唐制比部的审计只到州府一级，县一级由州府勾，年终送比部总勾。说明在比部总勾的牵头和督核下，全国各种籍账已经有了系统而严密的审核层级和申报制度。《唐会要》卷三十九《定格令》：“至垂拱元年三月二十六日删改格、式，加《计账》及《勾账式》，通旧式成二十卷。”自此唐式中已有专门针对籍账勾检的《勾账式》，审计过程的法律化程度大为提高。就是说，比部既然成为全国籍账的专职审计中心，以往在各办公部门与其他公文一并审核的籍账，也就不能不单列出来，以更为专业和精细的方式加以审计，从而实际形成一个完整的全国审计系统。以上参见王永兴《唐勾检制研究》卷四《财务勾检系统的中央领导机构——比部》、卷五《财务勾检制度》。这当然不是过去比部人员不多而职能不纯，各办公部门职员和整套籍账勾检制度尚未健全时所能够出现的。

　　籍账审计中心的建立及其审计制度的系统化，直接推动了反腐倡廉的深入进行。具体如前面讨论过行政成本的层级拨付和核销过程，其实就是比部牵头展开的层级审计过程。再以唐后期对各道观察等使的监督和控制来说，由于其通过多种兼职集诸军事、财赋、监察权于一身，又例兼治所刺史且多兼带御史台衔，以往监察体系对之的纠治作用已难落实。对之的监察，除由度支、盐铁等使派驻各地的场院分支机构加以“访察”，参见《唐会要》卷六十八《刺史上》太和七年七月中书门下奏事。偶亦特遣重臣巡察外，更多的还要依赖于各种籍账的审计来进行，以求通过对有关人、财、物流的查核来达到约束和控制。各道观察等使的离任审计制度，就是在这样的背景下发展起来的。唐前期地方各级长官的离任审计主要是通过考核制度体现出来的，后期节度使和刺史的离任审计或与观察使一起规定，或别制处理，其过程皆与比部牵头的审计活动密切相关。其内容则陆续包括：旧使去任之日，须留下包括各种钱物事项的“交割状”；新使到任之日则须核对交割事项，“具见在钱帛、斛斗、器械数目分析以闻”；由宰相协调各有关机构加以稽核，以定其赏罚。参见《旧唐书》卷十六《穆宗纪》元和十五年七月乙卯敕、《唐会要》卷七十八《诸使中》诸使杂录上条载长庆四年二月敕引元和十五年七月十五日故事。并参《旧唐书》卷十七上《文宗纪上》大和元年正月甲寅敕。若有境内户口增加一千户者，“即与超迁”；减少七百户以上者，“罢后三年内不得任使”。《旧唐书》卷十八下《宣宗纪》载其会昌六年五月诏。新旧使交代之间，使府及所属各州录事参军与长史亦须独立审核有关“钱物、斛斗、文簿”，查明其有无“悬欠”，“具数申奏”。《旧唐书》卷十八下《宣宗纪》载大中二年十一月兵部侍郎、判户部事魏扶奏事。新旧交代之时，所有仓库钱物法理上皆属新使所有，不得用以填补旧任的悬欠缺额，若有以各种名义违法授受，由使府“勒知后判官及本曹官典，切加检举”《唐会要》卷七十九《诸使下》诸使杂录下条载大中三年五月敕。并参李锦绣《唐代财政史稿》下卷第五章《地方收支》第三节《道、州支出》。。当然，所有这些过程，包括“申奏”和“检举”后发生的过程，都是以比部牵头的籍账审计系统为基础而展开的。参见《唐会要》卷五十九《尚书省诸司下》比部员外郎条载长庆元年六月及大和四年九月比部奏事、同书卷六十八《刺史上》大和四年九月比部奏事。

　　可以说，各道观察使离任审计制度的发展，很好地体现了籍账审计制度在唐后期反腐过程中的作用和地位，也典型地代表了唐代监察体系在复杂情况下的调整和变通能力。毫无疑问，唐代审计制度的长足发展，把反腐倡廉过程推到了一个新的水平，标志着整套反腐体制的进一步完善。