第80章 宋朝官员选任管理制度下的防腐机制(4)

　　宋朝统治者制订的官吏考核指标，其涉及范围之广是前代所没有的。同时又具有鲜明的时代特征，与当时社会经济的发展及其对地方政务的新要求密不可分。而在各个不同时期，朝廷制订的官员考核标准和内容也有相应的调整与侧重，用以引导官员特别是地方官员的工作重点，在一定程度上做到了与时俱进，与现实相符。

　　三是制定了合理变通的考核方法。

　　宋朝通过各种定额和定期指标来考核官吏，使官吏考核的目标具体化、数量化。例如：在考核官员时采用十分为率的计算方法，将增亏额与基数进行对比，规范统一，可比性强；取数年平均数以平衡长短期效益，有助于减少短期行为和苛急之弊；留意收入与官本的比率，可以考察投入与产出之比，精确计算官方经营行为的效益。这样，对官吏经济政绩的量化考核就可以做到相对准确、公正和透明。

　　三、考课制度中的弊端

　　考课本应是对官员德行、才能和绩效的综合评定，但由于宋朝官员的任用权与管理权高度集中，在京铨选机构的人员有限，只有借助地方长官的批书印纸，才能及时完成众多官员课绩的评定与差注。这就造成了对印纸填报内容的过分依赖，而对其内容的真实性则无暇判断，使得考课制度日益形式化。所谓“殿最之格不过校簿书案文法而已”［宋］苏颂《苏魏公文集》卷十八《请别定县令考课及立乡官》，中华书局点校本，1988年。。“考课之司，但据课历以入升殿之科，无缘察其真伪”《诸臣奏议》卷一百四十六《总议二·上仁宗答诏论时政》。。

　　地方长官批书印纸时，徇私之弊极为严重。“内外之官，虽有课历，率无实状”（《诸臣奏议》卷一百四十六《总议二·上仁宗答诏论时政》）。北宋末年到南宋时期，批书不实的弊端更加突出。崇宁年间，给属官书写考第成为监司等地方长官交结权贵的一种手段。彼等“观望附会，习以成风；交结请讬，无所忌惮”《宋会要辑稿》职官五九之一三。。南宋时期，诸路监司经常挟私背公，书考不实，或将批书之权委于胥吏。胥吏在批书时又每每向当事人索取贿赂，“乞觅无厌，稍不满意，必生奸弊”《宋会要辑稿》职官五九之二○。。对于吏治的腐化起到了推波助澜的作用。

　　考课制度在实施过程中，不仅存在着考校等等流于形式、批书印纸名不副实的弊端，而且赏功罚过也很难有效落实。“有司守纤细之文，执寻常之例”，“拘守常文，致抑才能，失于旌赏”《欧阳修全集》卷一百二《论捕贼赏罚札子》。。这种拘守条法、有功不赏、有过不罚的现象，在两宋时期始终存在。

　　如前所述，宋朝官场一直存在着员多阙少的问题。考课制度中重视绩效、循名责实的原则虽然合理，但在实际操作过程中却极难得到很好的贯彻，并且往往容易沦为贪官污吏徇私枉法、攫取奸利的工具，使考课制度丧失其应有的奖功罚过的功能。

　　在这种背景下，按资历、年劳依次升迁官员的循资规则，越来越成为宋朝官员考核制度中的重要内容，官员考评的重心从考课绩效转向对官员资历的核查，相应的磨勘制度大为发展。同时，在磨勘制度下，为了保证官僚队伍应有的素质，在晋升官阶（磨勘转官）时，也参考该员的差遣经历及课绩，把官员的治事功过，特别是有否赃私犯罪等内容融入到岁月序迁之中，在一定程度上也起到了鼓励官员勤于职守、奉公守法的目的。两宋时期，以论资排辈为主旨的磨勘制度虽然不能使卓异的人才脱颖而出，却也总算有了一个可以让官员们共同遵循的客观标准，有助于他们端正心态，减少纠纷，遏制奔竞之风，维护官场稳定。这也是磨勘制取代考课制的社会政治因素。

　　第四节宋朝的官员回避制度

　　回避制度是我国古代王朝统治者为了澄清吏治，减少腐败现象，加强中央集权，巩固封建统治而逐步确立和完备起来的一种任官制度和原则。宋朝回避制度的完备及其执行的严格程度都大大超过了前代，在防止官员拉帮结派和利用亲戚关系结成私人集团方面发挥了重要作用。同时，宋朝的回避制度不仅贯穿于官员任用和管理的各个环节，而且普遍运用于司法、监察等诸多领域，其适用范围之广，在政治法律活动中执行之严密，在历代封建王朝中是罕见的，对于今天的反腐倡廉工作也具有重要的启发性意义。

　　一、宋朝官员回避制度的发展

　　宋朝以前，不许地方官在本州县任官的地区回避制已经逐步确立起来。东汉末年，政府制定了“婚姻之家及两州之人不得对相监临”、“不得交互为官”的“三互法”，《后汉书》卷六十下《蔡邕传》。即州郡长官不许在有亲戚的州郡任职，也不许互相到对方乡郡任长官。隋朝为了避免地方官在本地任职发展私人势力，制定了较为详细的地方官乡贯回避制度。其主要内容包括：罢除地方长官辟除僚属的权力，改由中央通过科举制统一选拔任命各级官员；规定地方官员三年或四年换一次任所；县丞县尉以上品官都用外郡人担任。在此基础上，唐朝进一步把州县中负责财税、刑法的佐官都改由吏部派品官担任，任用外郡人。除乡贯回避外，唐朝中期，在中央官员中开始有了正式的亲属回避法，即“同司曹判及公检之官，不得用大功以上亲”。凡属祖孙、父子、兄弟、叔侄关系者不许在中央的同一部门任官，而且“同省别司亦罢”。《文献通考》卷五十一《职官五》。但到后期又改为“同司，亲大功以上，非联判句检官长，皆勿避”，即同一部门没有直接职事联系的职务，“虽父子兄弟无嫌”。《新唐书》卷一百七十四《杨嗣复传》。从而缩小了亲属回避的范围。

　　宋朝官员选任中的回避制度虽有对前代的继承，但更多是根据自身统治需要确立和发展起来的。其主要内容包括两个方面，即亲嫌回避和籍贯、产业回避。

　　亲嫌回避，是指有亲属关系的官员不能同时在同一部门担任职事相当或互相统属的职务，以防止官员利用血缘宗亲关系和职务之便拉帮结派、营私舞弊、贪赃枉法等。

　　据史籍记载：宋朝“自祖宗以来条制，凡官员亲戚于职事有统摄或相干者，并回避”《长编》卷四百八十三，元祐八年夏四月己巳。。所谓“亲，谓同居或袒免以上亲，或缌麻以上亲之夫、子、妻，或大功以上婚姻之家，或母、妻大功以上亲之夫、子、妻，或女婿、子妇缌麻以上亲，或兄弟妻及姊妹夫之期以上亲；嫌，谓见任统属官或经为授业师，或曾相荐举，有仇怨者，其缘亲者，仍两相避”（《庆元条法事类》卷八《职制门五·亲嫌》）。

　　《吏部条法·差注门六·亲嫌》对宋朝的避亲制度有详备的记载：“诸称亲戚者，谓同居（无服同）若缌麻以上，母妻大功以上亲（姑、姊、妹、侄女、孙女之夫，侄女、孙女之子同），女婿、子妇之父祖兄弟（孙女婿及孙妇之父、兄弟妻及姊妹夫之父同），母妻姊妹外孙及甥之夫（妻之姊妹之子若外祖父及舅同）。诸缘婚姻应避亲者，定而未成亦是。”可见，宋朝避亲的范围扩大到五代以上亲属及相关的外亲。本族从曾祖父、族父到子孙，外亲的母妻家、女婿、儿媳家，乃至孙妇家、孙婿家亲人都要回避。

　　在任命官员时，被任命者要填写“射阙状”。如材料失实，导致应回避而未回避的，查实后要受到严厉处分。

　　宋太祖立国之初，由于急需治国理政之才，求贤心切，诏令举贤“毋以亲为避”《宋史》卷一百六十《选举志六》。。太宗时，一切走上正轨，开始实行回避制度。仁宗康定二年（1041年）正月颁布《详定服纪亲疏在官回避条制》，正式以法律的形式将回避制度确定下来，规定“本族缌麻以上亲及有服外亲、无服外亲并令回避”《宋会要辑稿》职官六三之二。。神宗熙宁三年（1070年）十一月的避亲法规定：“应内外官事局相干，或系统摄，若本族同居无服以上亲，异居袒免以上亲，亲姑、姊妹、侄女、孙女之夫（凡言亲者，堂、从不避），其子婿、子妇之父及其亲兄弟，母、妻亲姊妹之夫，亲姨之子，亲外孙、外甥女之夫（母本服大功亲，若嫡继慈母亡，即不避），皆令奏请回避。”《宋会要辑稿》职官六三之四。南宋《庆元条法事类》规定：“诸职事相干或统摄有亲戚者，并回避。”并对不主动申请回避的官员进行处罚：“诸应避亲而辄之官者，杖一百，仍不理为在任月日”；“诸在任避亲应移注或罢而不依限申陈，及官司行遣稽程者，各加官文书稽程二等，内不自申陈，通元限满三十日，杖一百”（《庆元条法事类》卷八《职制门五·亲嫌》）。

　　在中央官府中，有亲戚关系者不但不许在同一部门内任职，而且凡职务有联系的官职均需回避，有上下级统属关系的职务也须回避。如宰相与侍从官、两制官、后省官之间实行回避，宰相与台谏官之间必须回避。

　　地方官员之间的避亲制度也进一步严格。同路监司之间，监司与本路各监司属官之间，监司与所辖州县官员之间，各监司属官与所辖州郡有关官员之间，同一州内的州官与县官之间，都实行亲属回避法。

　　时人陈次升说：“避亲之法，著于甲令，有官守者，悉皆遵禀。”［宋］陈次升《谠论集》卷三《奏弹曾布七》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。许景衡也说：“一郡一县，小官同僚，尚以亲嫌，必便易地。”《历代名臣奏议》卷一百四十一《用人》。可见，宋朝避亲制度的运用已是无处不在。

　　除避亲以外，宋朝的亲嫌回避还包括有荐举关系、师生关系者以及有仇嫌者等等。有荐举关系的人尤其回避同时担任宰执和台谏官，其次回避担任法官。有仇嫌者是指官员之间互有意见或某人曾被某人公开批评等，若彼等不想在同一部门任职，也可以申请回避。

　　籍贯和产业回避，是指官员任职要避开本贯（原籍）和长期寄居地以及自家产业和妻家产业所在地。

　　太平兴国七年（982年），宋太宗诏令各见任文武官员，必须如实上报自己的“乡贯、历职、年纪”等，其中“西蜀、岭表、荆湖、江浙之人，不得为本道知州、通判、转运使及诸事任”。《长编》卷二十三，太平兴国七年十二月。这项诏令的最初目的是为了消除五代十国时期南方地区的割据隐患，巩固刚刚完成的统一局面。神宗熙宁年间，为了减轻边远地区地方官来回调官移任的旅途劳费，节省官府吏卒护送费用，朝廷在四川、广南、福建等地区实行“定差法”。规定这些地区的知州以下州县官任满后可以由转运司负责调换职务，所调换的官员可以是外地人，也可以是本路人。但本路人只可以在本路的其他州县任官，而“不许官本贯州县及邻境”（《宋史》卷一百五十九《选举志五》）。同时，州县正副长官不许同时任用本路人，必须参用他路人。除了这几个南方路分，宋朝其余地区的州县官任职时都要回避本贯州县。

　　地方官回避财产所在地的法令是在宋神宗即位以后出现的。神宗以前，政府往往禁止官员及其亲属在所辖州县置买产业。神宗即位后，诏今后凡官员的乡里田宅在河南府者，“不得陈乞骨肉充本府通判、知县”《宋会要辑稿》刑法二之三三。。到宋徽宗时，这种回避制度又推广到京兆府、郓州和苏州等地。凡在这些地区有产业的官员，“虽非本贯，亦不注亲民”《宋会要辑稿》职官四八之三一。。

　　北宋末年，随着冗官的大量增加，许多有官无职的闲散官员长期寄居在某地待阙，如果再在当地任官，其寄居地便类同本贯。因此，朝廷又增加了官员必须回避在长期寄居地任官的规定。南宋时期，大批北方人迁徙南方，失去了原有籍贯，寄居官员更多，于是有关地方官对田产所在地和寄居地的回避法更加完备。

　　高宗绍兴二十六年（1156年）规定：“命官田产所在州，或寄居及七年，并不许注拟差遣。”《系年要录》卷一百七十五，绍兴二十六年十月丙子。孝宗淳熙九年以后，又改为“寄居不必及七十，有田产不必及三等，凡有田产及寄居州县，并不可注授差遣”（《宋会要辑稿》职官八之四二）。后来，官员回避田产所在地不但回避自家祖产所在，而且还要回避妻家田产所在地。参见《吏部条法·差注门——总法撮要》，《中国珍稀法律典籍续编》第二册。