第1章 、综合分析报告(1)

　　地方政府地厅（局）级公务员任职培训需求调研情况的综合分析报告

　　一、调研的目的、概况和特点

　　为了认真贯彻党的十五大关于“建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”的重要精神，进一步搞好国家公务员培训工作，根据《国家公务员暂行条例》关于“根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训”的要求，1997年11月人事部办公厅与国家行政学院办公厅联合下发了《关于开展国家公务员任职培训需求调研的通知》（人办发[1997]97号，以下简称“97号文件”），在全国范围内组织人事部门和地方行政学院等联合开展了关于司（厅、局）级国家公务员任职培训需求的调研活动。

　　党的十四大以来，我国的经济、社会发展取得了巨大的成就，各项事业都发生了很大变化。党的十五大进一步确定了深入推进经济体制和政治体制的改革，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪的宏伟目标。新的形势和任务对提高公务员素质、加强公务员培训提出了新的要求。通过深入的调查，把握国家公务员职位需求的变化以及了解国家公务员队伍的素质现状，是一项具有重要意义的任务，关系到加强国家公务员培训的针对性及国家公务员队伍素质的进一步提高，同时也是做好国家公务员的录用、考核、晋升等各项工作的基本依据。

　　为组织好这项调研，人事部和国家行政学院成立了任职培训需求调研课题领导小组。国家行政学院副院长唐铁汉同志担任调研课题总负责人，人事部和国家行政学院有关业务部门的领导同志为调研课题领导小组成员。调研课题领导小组办公室设在国家行政学院教务部，具体负责组织协调工作。

　　97号文件下发以后，调研课题领导小组又具体提出了21个调研题目，并于1998年3、4月间陆续在广州、杭州、重庆、石家庄、长春和银川分别召开了有关地区省级行政学院参加的调研工作会议，部分地区人事厅的同志也出席了会议。通过这些会议的研究与动员，大部分省级行政学院都积极组织力量深入开展了任职培训需求调研。

　　1998年7月，国家行政学院与人事部联合在北京召开地方行政学院院长会议，会议的一个重要议题是对部分行政学院已经取得的调研初步成果进行交流，国家行政学院副院长、调研课题总负责人唐铁汉同志在会上，就如何进一步深入推进调研工作提出了要求。截至1999年4月，有35个省级行政学院上报了55份调研报告，涉及9大类内容，即：

　　（1）应具备的素质与能力综合研究（14篇）

　　（2）政治素质研究（3篇）

　　（3）心理素质研究（5篇）

　　（4）业务素质与行政能力研究（6篇）

　　（5）法律素质与依法行政能力研究（4篇）

　　（6）经济管理能力研究（2篇）

　　（7）年终考核与公开考录领导干部情况（3篇）

　　（8）处级公务员素质与能力研究（13篇）

　　（9）培训工作研究（5篇）

　　这次调研过程及其取得的成果具有如下特点：

　　第一，这次调研是贯彻落实党的十五大关于“建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍”要求的重要举措，也是加强各级行政学院建设的重要举措。党的十五大及第九届全国人民代表大会第一次会议在讨论政府机构改革方案时，强调“建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍”事关建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。各级行政学院承担着培训国家公务员的重要任务，加强公务员培训的针对性是建设高素质的专业化国家行政管理队伍的一个重要前提。进一步明确在新的历史条件下党和国家及新的政府机构职能对国家公务员能力素质的专业化要求，对提高行政学院办学质量、加强公务员培训针对性，具有极为重要的意义。这次调研取得的成果，充分证明了党和国家提出的关于“建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍”决策的重要性和紧迫性。

　　第二，这次调研得到了各级组织人事部门和行政学院领导同志的高度重视，使这次调研成为第一次在全国范围内对厅局、县处级公务员队伍的现状和培训需求进行的大规模调研。根据各地上报的材料统计，有关部门与行政学院共同建立调研领导小组的共有24个。

　　其中，北京、内蒙古、辽宁、哈尔滨、上海、江苏、浙江、宁波、厦门、武汉、宁夏等地区成立了由组织部、人事厅（局）、行政学院三方组成的调研领导小组；天津、吉林、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广西、成都、贵州、甘肃、青海等地区成立了由人事厅（局）与行政学院组成的调研领导小组。部分省、市（福建、山东、武汉、湖南等）政府专门为开展调研正式印发了文件，有些省、市的主要领导同志还亲自过问调研的进展与研究的成果，并作了重要批示。各级行政学院在人力、经费都十分紧张的情况下，抽调精兵强将，想方设法挤出资金，积极支持调研工作。有23位行政学院领导同志亲自担任调研子课题负责人（院长1人，常务副院长3人，副院长19人），其他子课题负责人也都为教务处、培训处（部）、教研室、系的负责同志。不少省、市的组织部和人事厅（局）的同志们也直接参与了调研活动。据不完全统计，各地参加调研的人员达250多人。

　　第三，这次调研充分发挥了各地的积极性和创造性，根据本地区的特点和条件选择调查题目，并采取了问卷、访谈、测试、自评、他评等灵活多样的调查手段。各地行政学院根据自身的经验和条件，从本地实际出发，因地制宜采取多种调研方法，有重点地开展了调研活动。从目前已经取得的成果看，各地开展调研的主攻课题、调研方法和分析研究方法，堪称“百花齐放”，由此获得了大量有重要参考价值的信息，为研究公务员的培训需求提供了重要的依据。

　　二、地厅（局）级公务员的素质现状及其培训需求

　　本次调研的重点是地方政府地厅（局）级公务员任职培训需求问题。但是，从各地调研报告内容来看，实际超出培训需求范围，涉及到地厅（局）级公务员队伍建设的诸多方面。现据各地调查成果，初步综合分析如下：

　　（一）地厅（局）级公务员素质的总体状况良好，但按跨世纪的要求提高素质仍任重道远各地调查显示，对地厅（局）级公务员素质的评价，无论是进行访谈调查与问卷调查、分类评价与综合评价，还是进行“自评”与“他评”，总的结论比较一致，即其主流值得充分肯定，认为厅（局）级公务员队伍的总体素质，基本适应了社会主义现代化建设的需要，并且呈现出逐步优化的发展态势。例如，江苏、湖北、河北、黑龙江四省对地厅（局）级公务员进行“优（优秀）、良（合格）、中（基本合格）、差（不合格）”四个等级的“他评”调查，其综合素质平均“优良率”为53.3%，“优、良、中”三个等级所占比例为93.6%，“差”只占6.4%。

　　地厅（局）级公务员素质总体状况良好的原因，除了个人努力学习和加强实践锻炼以外，主要是因为各地多年来认真贯彻实施了干部“四化”方针和国家公务员制度，首先，十分重视干部队伍的“革命化”建设，大力加强邓小平理论和党的路线、方针、政策的学习，公务员的政治理论水平、知识水平和思想觉悟不断提高。如，江苏对432名地厅（局）级公务员的“他评”调查显示，其中学习邓小平理论、政策水平、廉洁自律、改革创新精神的“优良率”分别占86.3%、89.1%、88%和80.5%。同时，加强了这支队伍的“知识化、年轻化”建设，使地厅（局）级公务员队伍结构逐步优化。如1998年，江苏全省1126名地厅（局）级公务员中：大专以上学历者所占比例比5年前提高了22.5%，其中研究生占5.4%，本科生占47.2%，大专生占32.7%，中专生占14.7%；年龄结构为35～45岁者占11.1%，46～55岁者占14.7%，56岁以上者占54.3%。上海市1636名局级公务员中，研究生占13.7%，本科生占46.5%，大专生占32.6%、高中生占7.2%，其中年龄在45岁以下者占绝大多数。第三，加大了对公务员的培训力度。如江苏，1997年参训者占22.2%，另据抽样调查，任职5年内参加培训者达85%，人均受训4个月。第四，强化了廉政建设。

　　如1995～1997年，江苏查处的地厅（局）级公务员只占2.5%。

　　各地调研报告同时显示，地厅（局）级公务员队伍中仍然存在诸多不容忽视的问题。首先，综合素质评价的平均“中差率”过高。如，江苏、湖北、河北、黑龙江的平均“优秀率”只占19.2%，“合格率”占34.1%，而“中差率”达46.7%，其中“差”占6.4%，“中”占40.3%。

　　这表明，提高地厅（局）级公务员素质的任务刻不容缓，其重点是“培优”，即评为“良、中”等级者如何达到“高素质”水平，但也存在着少数人补“差”的任务。其次，比较普遍地存在着“自评”高于“他评”、“主观评价”明显高于“客观测试”结果的现象。自评偏高，说明一部分地厅（局）级公务员不同程度地存在“自我感觉良好”的问题；主观评价过高，表明某些评价项目的“中差率”实际上还可能偏低。最后，素质评价偏重于地厅（局）级公务员职位要求和当前形势需要，而对面向21世纪国内外形势发展需要作前瞻性评价不够。从发展的眼光看，跨世纪使命需要跨世纪的素质，素质评价同样应当面向未来。

　　党的“十五大”郑重提出了“建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”的战略任务。这次调研的结果和初步分析证明，这一战略决策十分英明正确。而尽快提高地厅（局）级公务员的素质，则是落实这一项战略任务中的重中之重。

　　（二）“讲学习、讲政治、讲正气”是地厅（局）级公务员队伍建设的首要任务

　　1.“讲政治”是“三讲”的核心1995年，江泽民同志明确提出：“领导干部一定要讲政治”，必须具备政治鉴别力、政治敏感性、政治观点、政治方向、政治立场和政治纪律等6个方面的政治素质。本次调研证明，这一要求具有重大意义。

　　首先，地厅（局）级公务员政治素质现状不太理想。如，在江苏、湖北、山东和广西调查中，政治素质的“中差率”为26.9%，其中“差”占34.7%。据河北调查，“基本合格”占15%；武汉调查中对6项政治素质的评价结果“优”、“良”、“中”各占两项。当然从总体上看，政治素质评价明显好于综合素质评价结果，说明地厅（局）级公务员是一支政治上可靠的队伍。但是，15%～26.9%的“中差率”也明显过高。从地厅（局）级职位的重要性看，对地厅（局）级公务员政治素质的要求必须坚持高标准，只能为“优、良”，不能为“中、差”。因为，领导干部的政治素质是建设有中国特色社会主义事业的政治保证，地厅（局）级公务员身为省直工作部门和地级政府的首长，位高权重，如因政治素质不高出现政治偏差，就会给现代化事业造成严重损失。

　　其次，一部分干部对提高政治素质的认识不高。如，某省进行“地厅（局）级公务员必备素质”的调查，统计数据显示，政治素质虽然排在首位，其比率达89.6%，但仍有10.4%的被调查者对政治素质即“讲政治”不以为然，甚至还存在“讲政治就是同中央保持一致”、“经济上不去，讲政治也没用”等模糊认识。如果地厅（局）级公务员政治素质不高，将会在纷纭复杂的社会矛盾和重大是非面前迷失方向，甚至丧失原则。

　　2.“讲正气”是提高思想政治素质的当务之急这一看法，可以从本次调研材料中得到证明。

　　首先，被调查对象“讲正气”所涉及的素质平均“中差率”明显高于政治素质。据江苏、湖北、山东、广西调查，其平均“中差率”达38.8%，其中“差”占6.5%；有两个省区，其平均“中差率”分别高达49.7%和48.3%（“差”占7.6%和15%）。

　　其次，被调查对象的各项素质中“中差率”较高的多为“讲正气”涉及的素质。如，上述4省区加北京、武汉两市调查，以“中差程度”高低进行综合排序，在12项思想道德素质中位居前7位的除了“廉政自律”是各国一致强调的行政道德以外，其余6项属于我国党风教育及“讲正气”的范畴，它们的“中差率”分别是：“批评与自我批评”为47.2%、“公仆服务意识”为43.9%、“民主集中制思想”为37.2%、“艰苦奋斗作风”为36.0%、“发扬民主作风”为47.1%、“求真务实”为42.4%。从一定意义上说，正是这些素质体现了我国行政管理的社会主义性质和光荣传统，其重要性不言而喻。

　　再次，思想道德素质中存在的问题已比较严重地影响了行政绩效。如北京市就局级公务员在决策中可能存在的12种问题进行“自评”调查，结果除“会议与杂事占时过多”名列第1以外，位居第2和第3的问题都属于“民主集中制”贯彻不力，即决策“往往受少数人先入为主的看法和个人偏好的左右”、“对重大和关键问题不能充分讨论、集思广益，特别是听不进不同意见”。宁夏在调查中，认为被调查的副厅级公务员中，决策时“习惯主观决定”的达12.9%，同时普遍认为正厅级公务员在决策中“不善于倾听各方意见”。

　　3.“讲学习”是“三讲”的关键，其关键在改造主观世界“三讲”之间具有内在联系，“讲学习”是讲政治、讲正气的首要前提与基础，同时又是“三讲”中的关键。本次调研的成果，支持这一认识。

　　在有关政治素质的培训需求调查中，“政治观点”的培训需求列于首位，表明多数人认识到政治理论水平是决定政治素质高低的决定性因素，只有具有理论功底才能在认识上真正信服和掌握马列主义、毛泽东思想和邓小平理论，才能自觉坚持正确的政治立场，并具有政治鉴别能力。同时，思想道德素质的高低，说到底是思想觉悟问题；而掌握高低主要来源于政治理论与主观世界的改造水平。正如江泽民同志《在学习邓小平理论工作会议上的讲话》所指出的：“讲学习”主要是加强理论学习，这是“提高干部队伍特别是领导干部队伍思想政治素质，坚持党的基本路线不动摇的根本要求”。理论学习的主要内容，就是学习马列主义、毛泽东思想，特别是学习邓小平理论。

　　对于地厅（局）级公务员学习政治理论的情况，有些地方也进行了调查。如，江苏、湖北和广西的“他评”调查，其平均“优良率”为68.1%，平均“中差率”为31.9%，“优、良、中”合计为96.4%，“差”占3.6%。武汉的“他评”调查，平均得分为83.5分（满分100分，以下同）。由此可见，地厅（局）级公务员有关素质总体上处于良好水平。