第4章 、综合分析报告(4)

　　（4）加强法制教育，提高了公民的法律素质。为了适应社会主义市场经济发展和依法治国的要求，我国法制建设的进程正在不断加快，提高各级公务员特别是高中级公务员的法律知识水平和依法行政能力，已成为一项紧迫任务：

　　（1）市场经济本质上是法治经济。作为经济体制改革和现代化建设领导者和参与者的各级国家公务员，必须运用法律来规范和引导市场经济的运行，充分发挥市场机制对经济发展的积极作用，惟此才能保证市场经济持续快速健康地发展；

　　（2）依法治国已载入党的十五大文件和现行宪法，已成为新时期的治国方略和宪法原则。作为管理国家各项事务的各级国家公务员必须学习和掌握必要的法律知识，努力提高自身运用法律手段管理国家各项事务的本领，这是新时期党和国家对各级国家公务员坚持党的基本路线、保证深化改革开放、维护社会稳定的重要要求；

　　（3）随着行政体制改革的深入和依法治国进程的发展，行政立法进一步加快，行政执法将成为行政机关的主要工作任务。因此，各级国家公务员必须学习、熟悉有关法律、法规，并运用法律手段管理国家、管理经济、管理社会文化事务，以适应跨世纪形势发展的需要。

　　二、司（局）级公务员对提高自身素质、知识和能力包括法律知识水平和依法行政能力的需求

　　司（局）级公务员对提高自身素质、知识和能力的需求主要体现在以下两方面。

　　（一）升任司（局）级职位后，司（局）级公务员感觉自己法律方面的素质、知识和能力欠缺司（局）级公务员的行政职位对任职者的素质、知识和能力与处级公务员职位要求不同。一般而言，处级公务员处于兵头将尾的角色，即对上要执行上级决策，实施决策计划、规划、方案、措施，提供或反映调研情况，为上级服务；对下则要作出一定决策，制定具体的实施方案，正确行使执行公务的权力。因此，处级公务员应具备的素质、知识和能力，除了全体公务员应具备的以外，还应包括：

　　（1）职业专门知识；

　　（2）政策法规知识；

　　（3）理解判断能力；

　　（4）一定的决策能力；

　　（5）组织协调能力；

　　（6）业务实能力；

　　（7）社会活动能力；

　　（8）语言文字能力；等等。处级公务员升任司（局）级公务员后，职位角色发生一定变化，除了应具备处级公务员的知识和能力外，还要具备与所任职位相适应的更高层次的知识和能力。如前所述，对于司（局）级公务员而言，最主要的知识和能力应体现在行政决策、宏观规划和监督管理以及实施上级决策、规划、法规和规章方面的知识和能力上。分析司（局）级公务员升任职位后应具备的素质、知识和能力不仅要注重行政职位对司（局）级公务员的要求，还要考察司（局）级公务员升任职位后感觉自身缺乏的主要素质、知识和能力是什么。

　　根据对国家行政学院第5期社会主义市场经济进修班59名司（局）级公务员的调查（收回有效问卷51份）。调查结果（见表1）显示，任职者自身感觉欠缺的素质、知识和能力与司（局）级公务员行政职位对任职者要求的素质、知识和能力一定程度上是吻合的。具体到司（局）级公务员在升任职位后在法律知识和依法行政能力方面的需求上，被调查者在回答“国家公务员升任司（局）级职位后，感觉欠缺的主要素质、知识和能力”时，选择欠缺“工作必需的各种知识和技能，如财务、法律、外语、计算机等”的有42人，占82.3%，排序第1；选择“正确理解和扮演组织角色——熟悉并掌握与主管业务相关的各种法律、法规、规章，以便依法行政、照章办事”的人数31人，占60.7%，排序第2。说明司（局）级公务员感觉自身欠缺的必备的法律素质、知识和能力在司（局）级公务员应具备的综合素质、知识和能力中占相当的比重，且司（局）级公务员对法律知识和能力的提高有较强的需求。这也表明，司（局）级公务员自身对法律知识和依法行政能力方面的需求与司（局）级公务员行政职位的要求基本一致。

　　（二）行政环境变化后，司（局）级公务员感觉亟需提高法律知识水平和依法行政能力

　　如前所述，随着社会主义市场经济的发展、政府职能的转变和依法治国方略的确立，公务员所处的行政环境发生了较大变化，对司（局）级公务员的素质、知识和能力提出了新的要求。司（局）级国家公务员必须具备更新的专业知识、素质和能力，才能适应时代的需要。

　　因此，研究行政环境变化后，司（局）级公务员应具备的素质、知识和能力，不仅要从理论上分析行政环境变化对司（局）级公务员的宏观需要，还要考察司（局）级公务员自身的需求和愿望。根据对国家行政学院第5期社会主义市场经济进修班59名司（局）级公务员的调查（收回有效问卷51份），在回答“随着市场经济的发展和政府职能的转变，亟需更新的知识和提高的素质和能力”时，（见表2）显示出新形势下司（局）级公务员对于适应市场经济需要的素质、知识和能力是多方面的且较为平均。其中，选择“依法行政的法律知识和执法能力”的有30人，占58.8%，排序第3，表明司（局）级国家公务员对更新法律知识、提高依法行政能力的需求成为最集中的需求之一。因此，对司（局）级公务员进行法律知识和提高相关能力的培训不仅是形势发展的需要，也反映了司（局）级公务员自身的愿望和要求。

　　表2随着市场经济的发展和政府职能的转变，司（局）级公务员亟需更新的知识和提高的素质和能力三、司（局）级公务员法律知识水平的现状及分析

　　（一）司（局）级公务员应具备的法律知识

　　司（局）级公务员究竟应具备哪些法律知识及应达到何种水平，目前尚未取得一致意见。分析这一问题，首先要考察司（局）级公务员自身对法律知识的需求。根据吉林省行政学院的调查，被调查者在围绕“地厅（局）级公务员应具备哪些法律知识”座谈、访谈时，绝大多数地厅（局）级公务员认为，在“市场经济”、“法制经济”条件下，应掌握本部门专业法律知识和与本部门相关的相近部门法律知识，如公安、司法行政部门的地厅（局）级公务员认为他们应具备宪法、行政法、刑法、民法、经济法以及公证、律师法和监狱法等法律知识；环保部门的地厅（局）级公务员认为应具备环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、行政处罚法以及民法、经济法、刑法、诉讼法等法律知识；民政部门地厅（局）级公务员认为应具备社会保障法、婚姻法、收养法、殡葬法、残疾人保障法、保险法、行政处罚法以及行政法、民法等法律知识；教育部门地厅（局）级公务员认为应具备行政法、教师法、教育法等法律知识；工商、税务部门地厅（局）级公务员认为应具备行政法、刑法、经济法以及有关的工商、税收法律知识等。调查结果显示：第一，地厅（局）级公务员普遍认为应具备本部门所必需的专业法律知识；第二，地厅（局）级公务员认为应具备与本部门相近的部门法律知识和基本法律如民法、刑法、行政法、经济法等法律知识；第三，法学基本理论受到冷落，不少地厅（局）级公务员把它排除在应掌握的法律知识之外。另外，国家根本大法宪法也受冷落，只有部分职能部门司（局）级公务员提出应掌握宪法知识。根据武汉市行政学院法学部对44名市政府组成人员（局级）的调查，被调查者对“您所领导的行政机关需要执行的主要法律法规有哪些”的回答基本一致：大部分局级公务员将与职能管理相关的专门法律法规列为首位。但也显示出一定的差异性：武汉市行政学院法学部的调查显示，局级公务员对必备的通用法律知识内容的选择相对集中，分别是行政处罚法（20人\/45.5%）、宪法（19人\/43.2%）、行政诉讼法（18人／40.9%）、国家赔偿法（16人\/36.4%）、行政复议条例（11人\/25%）、国家公务员暂行条例（11人\/25%）等6项法律法规，也反映出通用法律知识在局级公务员行政执法中运用不多，普遍不超过50%，还有43.2%（19人）的人未将通用法律法规列入本部门需要执行的法律法规。而广西行政学院的调查报告则显示，80%以上的地厅（局）级公务员认为应该熟悉宪法、刑法、行政法、经济法、民法，认识较为一致。

　　分析司（局）级公务员应具备的法律知识，固然要了解司（局）级公务员自身的需求；同时，还必须结合司（局）级公务员的职位要求和行政环境变化对他们的要求。司（局）级公务员的职位具有一定的综合性和复杂性，司（局）级公务员一般主管全面工作或分管某项工作，除了要熟悉同本职工作密切相关的专业部门法律外，还要学习和掌握与之有关的通用法律知识，做到通专结合。在社会主义现代化建设的跨世纪发展进程中，行政管理的外部环境将发生深刻变化，依法行政、国家行政管理的法治化将成为行政机关的主要工作任务，司（局）级公务员必须更多地学习和熟悉专业部门法律和与之相关的综合法律知识，才能更好地担负起领导、参与改革以及依法管理国家各项事务的历史责任。调查结果显示，法学基本理论受到冷落，反映出司（局）级公务员轻理论、重实务的普遍倾向以及目前法学基本理论教学研究中存在一定问题，但法学基本理论是司（局）级公务员应当具备的法律知识，它对理解我国社会主义法律体系的建立和完善，以及“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方针，具有重要指导意义。另外，调查结果也显示，在少部分司（局）级公务员中存在轻视宪法的现象。宪法是国家的根本大法，是依法治国的核心和基础。由于宪法规定了国家的根本制度和根本任务，确定了国家机构的组织和活动原则以及公民的基本权利义务等根本法律问题。因此，一切国家机关工作人员包括行政机关公务员都必须以宪法为根本的活动准则，严格依照宪法规定行使职权，按宪法规定的组织、职能和程序管理国家事务与社会、经济事务，并切实保障公民的基本权利。同时，要明确宪法的许多规范具有直接的法律效力。如果公务员认为在行政工作中宪法离现实生活太远，办事时想不到宪法或认为宪法学不学无所谓，或者认为宪法对行政机关没有直接约束力，则是十分错误的。

　　综上所述，司（局）级公务员应具备的法律知识应包括法学基础理论、宪法、行政法、民法、经济法、刑法、诉讼法等通用法律知识和部门专业法律知识。

　　（二）目前司（局）级公务员实际具有法律知识水平的现状及分析

　　调查结果显示，司（局）级公务员虽然具有较高的法律意识，并且具有较强的学法、执法的良好愿望；但由于种种原因，司（局）级公务员应具备的法律知识水平与其现有法律知识水平之间还存在一定差距，主要表现为：

　　（1）总体上看，司（局）级公务员对法学基础知识普遍缺乏了解。

　　（2）对宪法和行政法知识也较缺乏。如对我国现行宪法确定的根本制度是社会主义制度，我国的根本政治制度是人民民主专政制度和人民代表大会制度区别不清。又如对“在我国，有权制定行政法规的机关”有相当的人回答不正确。

　　（3）对本部门相关的法律较为熟悉，但仍缺乏对其他相关法律法规的了解，或不够重视。

　　（4）市场经济法律知识比较薄弱，如对“什么是有限责任公司和股份有限公司，两者有何主要区别”等问题，许多被调查者不能回答。

　　存在上述现象的主要根源：一是历史原因，现有的司（局）级公务员多半是在传统的教育模式下成长起来的国家干部，除极少数受过正规法律教育外，多数所学的专业与法律联系较少，而且在计划体制下长期没有养成学法、用法的习惯。二是现实原因，即目前国家公务员的任用办法对司（局）级公务员采用的是选任、委任、聘任等方式，一般不用考任方式，而且司（局）级公务员晋升职务前没有经过法学方面的任职资格培训，一般都是在任职之后边工作边熟悉有关法律业务知识。这就使司（局）级公务员在任职之前很少能够学习有关法律知识。加之目前新法律法规很多，而对公务员的普法教育和法学培训的内容和方式又有待于进一步改进。这些都使司（局）级公务员的法律知识比较缺乏。

　　四、司（局）级公务员依法行政能力的标准、现状及分析

　　（一）司（局）级公务员依法行政能力的内容

　　司（局）级公务员依法行政能力应包括哪些内容，目前尚无统一的认识。一般认为，依法行政的能力是指行政主体按法定行政职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。国家公务员本身不是行政主体，但行政主体的职权是通过公务员实施的。离开了国家公务员，行政主体就不复存在；公务员实施的一切行政行为，其后果归属于行政主体。因此，国家公务员依法行政能力的强弱直接决定了行政主体依法行政的水平。作为高级公务员的司（局）级公务员，依法行政能力的高低直接决定政府的工作效率和水平。

　　依法行政的能力具体包括：

　　（1）较强的法制观念和法律意识，这是依法行政的思想基础；

　　（2）全面掌握本部门需要执行的主要法律法规，这是依法行政的前提条件；

　　（3）参与行政立法，拟订有关规范性文件，提出有价值的建议和意见，这是依法行政能力的重要体现；

　　（4）贯彻执行国家法律、法规和上级国家机关的决议、命令。

　　一是本人按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则、法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护公民、法人和其他组织合法权益，避免行政违法行为的发生。二是以身作则，抓好执法主体队伍建设，实行执法责任制，建立执法程序，提高执法主体整体素质，抓好勤政廉政建设等等。

　　（二）目前司（局）级公务员依法行政能力的状况

　　调查结果显示，目前司（局）级公务员的法律意识和法制观念有较大提高，但依法行政能力与应具备的标准还存在一定差距，主要表现在：

　　（1）法律知识比较缺乏；

　　（2）有参与行政立法的意愿，但知识和能力有限；

　　（3）存在越权行政情况；

　　（4）有行使自由裁量权不当的情况；

　　（5）行政监督力度不够；

　　（6）依法决策、依法规划和依法监控以及依法实施计划、规划、方案、决策的观念和能力还存在不足，有待于进一步提高。

　　五、改进行政学院司（局）级公务员任职法学培训的设想和建议

　　建立社会主义市场经济体制和依法治国、建设社会主义法治国家方针的确立，对司（局）级公务员的法律知识水平和依法行政能力提出了更高的要求，同时对任职培训工作也提出了更高的要求，如何根据司（局）级公务员职位特点和培训需求，增强法学培训的合理性、针对性、科学性和实用性，需要花大力气认真研究。在此，我们仅提出以下初步设想和建议。

　　（一）准确确定法学培训目标