第3章 、综合分析报告(3)

　　调查表明，地厅（局）级公务员的外语、科技和计算机知识的“中差率”程度名列前3位，当在情理之中。但是，管理知识的“中差率”名列第4位，表明相当多的“管理者不懂管理”，这应当引起高度的重视。在关于地厅（局）级公务员应具备的各种管理知识调查中，“中差程度”决策学知识名列第1，领导学知识居第2位，行政管理学知识居第3位。此外据武汉调查，厅局级公务员具备人力资源管理知识、组织行为学知识、财务管理知识的评分都在70～74分之间。据上海调查，厅局级公务员没学过行政管理学的占30.7%。据江苏调查，55%的地厅（局）级公务员的学历属于非文科类，对社会科学尤其是行政管理知识比较缺乏。联系上述已涉及到的关于决策、制度建设、用人激励、协调监控等主要管理能力“中差程度”偏高的调研数据，证明知识与能力之间确有内在关系，提高地厅（局）级公务员的管理知识素质已刻不容缓。

　　被调查对象的法律、思维科学、业务和经济知识的素质现状虽居一般状况，但存在的问题也不容忽视。吉林、广西、重庆、武汉专题调研法律知识与能力的结果显示，地厅（局）级公务员对党的十五大提出的依法治国方略和与本部门相关的法律知识比较熟悉，但对法学理论、宪法、基本法律、综合性法律、国际法知识比较缺乏。如吉林问卷调查“对行政机关职权的了解”，地厅（局）级公务员回答“完全知道”者仅占28.2%，“知道一些”者占65.5%，“完全不知道”者占6.3%，有人甚至认为行政机关职权的来源是“机关自己争来的”；对于行政诉讼法和行政处罚法，了解全部内容的仅占20.7%，了解不到一半的占25%，根本没学的占8%。广西调查宪法的地位作用和主要内容，90%的人回答不完整，香港和澳门基本法被排除在国家的基本法律之外。重庆调查行政处罚法被掌握的程度，100%的被调查者知道该法，但对“被处罚人有哪些权利”的问题，准确回答者仅占30%，能部分回答者占65%，不能回答者占5%。武汉调查发现局级公务员中，对本部门需要执行的法律法规知识了解“不全面”的占45.5%，掌握8种法律法规知识的平均得分为72.7分，客观测试只有64.2分。上海的被调查对象中，回答没有学过行政法学的占77.3%。显然，这种现状不改变，地厅（局）级公务员的依法行政能力就很难提高。

　　在地厅（局）级公务员掌握业务知识方面，江苏、湖北、广西被调查对象的平均“中差率”达40.8%；北京调查的评分为77.7分。上海调查中发现，没有参加过业务培训的局级干部占57.8%。由此可见，解决地厅（局）级公务员的业务专业化问题首先应打下知识基础。

　　江苏、湖北、广西调查地厅（局）级公务员掌握社会主义市场经济知识的情况，其平均“中差率”达41.5%。厦门调查经济特区局级公务员应掌握的38种经济知识的情况，平均“已掌握率”只有5%，单项知识的“已掌握率”，最高为15%，最低为0。重庆市测试局级公务员掌握金融知识的情况，10个基础知识题中能答对6个以上者不超过60%，金融风险知识的20个题中能答对15个以上者不到30%，如何防范金融风险的10个题中能答对5个题以上者不足50%。武汉调查局级公务员掌握7类经济知识的情况，平均得分为73.5分，而客观测试成绩只有61.7分。地厅（局）级公务员的知识素质既然如此，对其驾驭市场经济的能力自然不容乐观。

　　在地厅（局）级公务员掌握思维科学知识方面，武汉对其评分为71分，江苏被调查对象的“中差率”为17.8%。显然，这对提高创新能力是不利的。

　　关于地厅（局）级公务员掌握政策知识、公文知识、政治理论知识和哲学知识的情况，评价较好也是相对而言。如据湖北、江苏调查，被调查对象的政策知识平均“中差率”为27.8%，江苏和广西被调查对象的哲学知识的“中差率”达35.5%。

　　（五）实现地厅（局）级公务员的“高素质、专业化”必须加强制度建设

　　邓小平同志强调：“制度是决定因素”，这一论断同样适用于公务员的培训事业。对本次调研成果进行分析总结，我们感到必须加强制度建设。

　　1.必须健全学习和培训的管理制度

　　公务员学习和培训是提高其素质的重要途径，但是，如果管理制度不完善或执行不严格，就会深受形式主义之害。如成都市调查地厅（局）级公务员所在单位组织学习情况，每周学两次的占10.2%，每周学一次的占63.9%，两周学一次的占8.3%，一月学一次的占5.6%，不定期学的占13%；在学习形式上，“只读”的占8.9%，“读与讨论结合”的占75.9%，“专人辅导与讨论结合”的占15.2%；还有的单位政治学习时，常与工作会议一起开，冲淡了学习气氛与效果。此外，学习缺乏激励与约束机制，学不学和学得好坏都一样。在公务员培训方面，同样存在制度不到位问题。

　　2.必须改进干部选拔办法

　　在厦门，91.5%的处以上领导干部完全赞成或者基本赞成面向全国公开选拔副局级领导干部。据内蒙古调查，97.6%的被调查者对公开招考办法予以肯定，认为公开选拔的干部具有“扎实的理论功底”或“丰富的实践经验”的占95.5%，认为能开拓局面、胜任工作和基本胜任工作的占73%，认为不胜任的只占3%；认为通过公开选拔而晋升的干部工作负责的占78%，认为有上进心、作风民主正派、群众基础好的占61.7%。由此可见，经过公开招考上来的领导者同未经公开选拔的领导者相比，其总体素质优势明显。

　　3.必须严格考核、奖惩制度

　　据黑龙江专题调研，地厅（局）级公务员年度考核存在政绩考核的内容不实，“好人主义”严重，民主考核流于形式，考核同职位分类“两张皮”，考核结果对干部奖惩没有实质影响（不称职的可通过缓评、告诫、交流等蒙混过关）等问题。因此，应真正落实党的十五大关于深化干部人事制度改革的精神，建立能上能下的制度。

　　4.必须强化监督制度

　　本次调研所反映的地厅（局）级公务员在素质方面存在的问题，相当一部分原因同监督制度不严有关。如，某些领导者在政治纪律、民主集中制、法治、廉政、民主作风、用人等方面的素质不高，反映了有关方面监督的薄弱。

　　5.必须进一步贯彻民主集中制

　　据北京的调查，认为决策中少数人“先入为主”和缺乏民主参与的问题居第2、3位；对组织管理中存在“权责不对等”和“大权独揽、小权紧攥”现象的选择人数占40.8%和17.3%；认为“领导班子分工不明确”的占23%。据宁夏的调查，认为正厅级公务员决策“不善于倾听各方意见”的占100%，认为副厅级公务员“习惯主观决定”的占52.4%。这些情况值得我们深思。

　　通过本次调研，各地对地厅（局）级公务员任职培训需求有了进一步的了解与把握，为研究制定地厅（局）级公务员任职培训指导性教学方案，以及进一步加强地厅（局）级公务员任职培训的针对性奠定了基础。由于本次大规模调研还是第一次，又适逢政府机构改革，任职培训需求还在不断出现新的变化，因此调查研究还有待于进一步深入。但是，本次调研所取得的关于地厅（局）级公务员素质现状以及任职培训需求的大量第一手资料，在当前以至今后几年的任职培训工作中，仍然具有十分重要的参考价值，值得各有关方面作深入的开发与研究。

　　司（局）级公务员法律知识水平、依法行政能力和任职培训需求研究报告

　　国家行政学院法学教研部对高中级国家公务员进行法制教育，提高他们的法律知识水平和依法行政能力；是培养和造就“高素质的专业化行政管理干部队伍”的迫切需要，也是国家行政学院培训工作的重要内容之一。法学部组建以来，遵循江泽民同志关于“各级领导干部要努力学习法律知识”的重要指示和《国家公务员暂行条例》的有关规定，按照学院的统一计划和安排，承担或参与组织了包括司（局）级公务员任职培训在内的高中级公务员法学培训的任务，在教学工作中不断总结经验，努力探索公务员培训特别是司（局）级公务员任职培训的规律。人事部办公厅和国家行政学院办公厅《关于开展国家公务员任职培训需求调研的通知》下发后，法学部十分重视，部领导亲自部署，确定专人负责，在国家行政学院第5期社会主义市场经济进修班作了有关法学任职培训需求的调研，并多次召开会议进行讨论。在认真调研基础上，结合我院法学培训的实际经验，同时吸收各地行政学院承担的“国家公务员任职培训需求调研”子课题成果，现提出本研究报告。

　　一、行政职位和行政环境变化对司（局）级公务员素质

　　知识和能力包括法律知识水平和依法行政能力的要求

　　（一）行政职位对司（局）级公务员素质、知识和能力包括法律知识水平和依法行政能力的要求不同

　　行政职位对任职者的素质、知识和能力要求不同，大致可分为一般要求和专门要求两大类，具体体现在各级公务员的职位说明中。由于我国中央政府机构改革刚刚完成，地方政府机构改革正在进行，《国家公务员暂行条例》中规定的职位分类制度尚未完全建立，目前还缺乏对各级公务员职位、工作标准、职责、任职条件、所需知识和能力等的职位说明书。因此，要了解各级行政职位对公务员法律知识水平和依法行政能力的要求，首先要分析行政职位对公务员素质、知识和能力的一般要求是什么。

　　司（局）级公务员是国家行政学院主要的培训对象。所谓司（局）级公务员，就是在政府机构中具有司（局）级职位，执行相应职责，并具备特定素质、知识和能力的国家公务员，属于各部门、各地区的高层次管理人员。在国务院行政机构中，包括国务院办公厅、组织部门、办事机构、直属机构、国务院组成部门和直属机构管理的国家行政机构中具有司（局）级职位的公务员；在地方人民政府行政机构中，包括具有厅（局）、地（市）级职位的公务员。就其行政职位结构而言，包括《国家公务员暂行条例》中规定的5至8级由正职和副职构成的人员；就其行政职能分工而言，大致可分为决策、管理、服务、技术、监督、研究咨询6大类；就其角色特征而言，主要是对本部门、本机构或本级政府的工作进行领导或管理，起着承上启下的作用。具体而言，司（局）级公务员既要执行上级决策，实施决策、计划、方案、规划、法规、规章，提供或反馈本部门、本机构或本级政府的情况及信息，提出意见或建议，为上级服务，并参与有关决策、规划、计划、方案、法规、规章的制定过程；又要对本部门、本机构或本级政府的发展战略、目标、步骤或措施作出决策，制定规划、方案、计划，协调各方关系或利益，并对本部门、本机构或本级政府的各类资源进行合理配置、指导、管理或监督。因此，司（局）级国家公务员职位有一定的综合性和复杂性；不仅在国务院各行政机构中设置，也在地方政府中设置；不仅有正职，也有副职；不仅在职能上有所分工，而且随着社会的发展，职能呈集约化的趋势；不仅有实施或执行的职责，而且主要有行政决策、宏观规划和监督管理的职责。为了便于分析，可将司（局）级公务员的职责分为两类：决策型和执行型。其中，决策型职责包括行政决策、宏观规划、监督管理等职责；执行型职责包括管理（实施）、研究咨询、监督、服务、技术等职责。

　　公务员任职培训需求是社会发展要求、组织需求、职位需求和个性需求的复合体。组织需求与职位需求不完全一致，但在职位说明书缺乏的情况下，分析组织需求对了解职位需求不失借鉴意义。根据对国务院各行政机构的“三定”规定中国务院各行政机构（公安部、国家安全部、监察部、外交部、国防部、国防科学技术工业委员会除外）中的577个职能司（局、室）的职责分解，涉及执行型的职责，如研究、提出、起草、编制、拟订或参与拟订有关战略、规划、计划、方案、法规、规章、政策或政策建议，组织实施有关事项，承办或受理有关工作任务或案件，收集、整理、分析、统计或监测有关信息，协助处理日常事务等职责占多数，约50%～60%；而涉及决策型的职责，如制定目标、政策、措施、规划或方案，协调有关政策，指导、领导或管理有关事项，审核或批准有关项目，负责某项工作，监督有关法规、规章、政策的执行等职责略占少数，约40%～50%。可见，对国务院各行政机构中的司（局）级职位而言，不仅要求任职者有行政决策、宏观规划、监督管理方面的素质、知识和能力，还要有较强的参与行政决策、宏观规划、组织实施有关决策、规划、法规、规章的素质、知识和能力。另据对国务院各行政机构“三定”规定中的内设机构职责的分析，许多职责涉及拟订、起草、参与制定有关法律、法规和规章以及依法组织实施、执行、监督、检查、管理等内容，表明在法律知识水平和依法行政方面对司（局）级公务员提出了较高的要求。司（局）级公务员应具备必要的法律知识水平和依法行政能力才能更好地履行其行政决策、宏观规划、监督管理和实施上级决策、规划、法规或规章等职责，做到依法决策、依法规划、依法监管和依法组织实施。

　　（二）行政环境变化对司（局）级公务员素质、知识和能力包括法律知识水平和依法行政能力的要求

　　随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，国家公务员所处的社会环境已经发生较大的变化：由过去的计划经济体制逐步转向市场经济体制；依法治国已成为治国的基本方略；政府管理正从直接管理转向间接管理等等。世纪之交中国行政环境的主要特点是：

　　（1）行政管理现代化进程加快；

　　（2）政府作用更加突出；

　　（3）行政管理将面临更深层更复杂的问题；

　　（4）政府机构改革已经和将要取得重大进展和突破；

　　（5）依法行政受到重视，行政权力的运用受到规范、制约和监督。行政环境的变化对各级国家公务员的素质、知识和能力提出了新的要求，各级国家公务员不仅要树立坚定正确的政治方向，而且要具备扎实的业务知识，一定的政策、法律、法规知识和理论研究水平，以及更新的思维方式和较强的管理和领导能力，惟此才能适应时代的需要。

　　改革开放以来，我国的社会主义法制建设取得了令人瞩目的成就：

　　（1）加强立法工作，初步建立了以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系的基本框架；

　　（2）加大执法力度，使社会生活的各个方面逐步进入了法制轨道；

　　（3）为了保证依法行政的开展，对各个领域、各个部门的行政管理，都制定了必须遵循的法律法规，逐步实现了国家行政管理的法治化；