第8章 、综合分析报告(8)

　　（3）局级公务员处于实践与理论相结合的中间层。局级公务员一般具有在较低层级或同一层级工作的丰富经验。但面对工作任务的综合性与多样性，局级公务员必须具有丰富的专业知识和较高的文化素养，必须具有从具体到抽象、从实践到理论、从现象到本质的科学思维能力。只有这样，才能实现从处级公务员的“划桨”到地厅（局）级公务员“掌舵”的角色转变。

　　2.局级公务员职位所要求

　　主要专业素质能力胜任局级公务员职位所必备的专业化知识与技能，就是局级公务员职位所要求专业素质能力。综合已有的调研成果，局级公务员职位要求的最主要素质能力集中在：科学决策素质能力、把握全局的宏观综合行政管理素质能力、创造能力、组织沟通协调能力、领导与用人能力。

　　3.职位需求需要解决的3个问题

　　（1）培训的起点问题。职位需求体现的是地厅（局）级公务员的“应有素质”（应该具有的素质），必须明确地厅（局）级公务员“应有素质”的特殊性，解决公务员培训的起点问题。不同职级的公务员培训，不能上下一般粗，高低一个样。明确地厅（局）级公务员的特有素质，除了根据一定的理论假定外，还需要用比较的方法加以验证。这包括：理论假定与实际主观评价的比较；处级公务员与局级公务员职位能力要求的比较；职位需求的自我估价与他人估价的比较，等等。

　　（2）职位的客观需求与公务员自己对职位所具有的素质能力结构的认识会有一种差距。对职位要求较高的素质与能力，而自己需求较低，反之亦然。也就是说，他们对自己素质与能力的主观修养导向，是以个人认识为基础，而不是以组织职位的客观需求为基础的。如，北京行政学院调研结果表明，战略决策、宏观规划和监控是局级公务员最主要的客观职位需求，但是，个体的培训需求选择排前3位的却是更新知识、协调人际关系、战略决策，只有一个是重合的，其余两项分别居于第5与第4位。局级公务员中这种重视个体需求，轻视组织需求的现象，应该通过国家行政学院履行“传导”的职责，提高其认识，从而加以解决。

　　（3）职位需求既然是一种“应有素质”，它就是“对事不对人”。而局级公务员“现有素质”估价，则是“对人不对事”。“应有素质”减去“现有素质”就是国家行政学院理论意义上的培训重点；理论意义上的培训重点减去由技术（时间、能力、条件）制约而不能进行的部分，就是我们现实应该培训的重点。

　　（六）个体的需求所谓培训的个体需求是指接受培训的个体根据来自各方面压力而提出的主观学习需求。个体的培训需求不同程度地体现了上述5种培训需求，这是同一职级的公务员个体需求可能具有共同性的根本原因所在。但由于职业压力是决定个体需求的主要因素，它一般是体现“缺什么，补什么”的个体实用原则。个体需求又体现出复杂多样，难于统一界定。因此，我们应该重视个体需求，但更应该重视的是那些符合社会发展、职位需求的个体需求。补充现代科技知识、实用领导艺术、协调人际关系，等等，都是无可厚非的。补充现代科技知识可以补充知识老化问题，但解决信息技术的日趋成熟对政府管理模式转变到底产生了哪些影响，似乎对地厅（局）级公务员更有价值。授人以实用领导艺术、实用协调人际关系的技巧，可以帮助地厅（局）级公务员提高领导能力与沟通协调能力，但这里面有个价值前提问题：

　　你是肯定目前的组织环境（甚至是扭曲的组织环境），消极适应环境呢，还是以一种改革的心态、求实的精神去积极优化所在的组织环境呢？两种价值前提对个体所付出的成本与组织所获得的收益来说，有着根本的差别。对此，培训单位应该有清醒的考虑与正确的对策。

　　我们应该注意那些既是职位客观需要（如决策、组织管理）、又是地厅（局）级公务员在日常工作中经常遇到的问题，这是我们的培训重点。其中，决策与组织管理是两个重要方面。

　　决策，特别是战略决策在局级公务员的职责中占据重要的地位，而在现实决策中存在的问题较多。最突出的问题是决策的科学化与民主化水平亟待提高。在组织管理方面，局级领导层存在和遇到的主要问题是：“权力和责任对等”这一行政组织管理的核心原则没有得到很好的落实。因而在如何把本单位的机构、人员科学组织起来方面，存在不少问题，权责交叉，权责错位，权责矛盾，不能发挥群体优势。我们要把科学决策的制度方法和程序的培训同实际决策结合起来，把决策的科学化、民主化、法制化作为一项基本的培训内容；要把加强行政组织管理理论和方法的学习，贯彻“职能分化和职权分级”的行政组织原则，推动由经验式的粗放式管理向现代科层制管理的转变，作为一项重要内容。根据国家行政学院培训部在1998年12月21日提供的一份跟踪问卷统计报告表明：地厅（局）级公务员目前急需补充和更新的行政管理知识居前两位是：行政管理的基本理论和原则、国外行政管理的原则与基本方法。这也可以印证上述结论。

　　“按需施教”中的“需”应该包括上述6种需求。这6种需求之间有一定的逻辑关系。

　　时代的需求与社会的需求决定政府的需求。特定时代的社会需求要求政府予以满足。因此，政府需求主要体现的是时代与社会的需求。必须强调的是，时代的需求与社会需求有个日趋成熟的过程，它作用于政府的力度也有个由小到大的过程。了解时代需求与社会需求，可以增加对政府管理模式发展走向的预见力，增加政府机构改革的自觉性。信息技术与知识经济时代是我们时代的根本特点（当然并不能说，幅员辽阔的中华大地同时进入了信息技术与知识经济时代），信息技术日趋成熟与知识经济初露端倪在我国是一个客观的事实。此时，我国的中高级公务员面临知识更新的任务，并且普遍具有这种内在的需求。但，更重要的是，要明确信息技术与知识经济时代之下，政府管理面临着什么挑战，应采取什么对策来迎接这种挑战，知识经济时代特征比较明显的工业化国家通过哪些措施，来应付这种挑战。

　　政府的总体需求又决定单个组织需求的基本框架，组织需求应该体现政府的总体需求。由于部门利益的存在，组织需求与政府的总体需求不是完全重合的，也不是完全一致的。如果没有部门利益，我国的政府机构改革不会出现“精简”与“膨胀”的循环。客观存在的部门间职能交叉、职能延伸、职能争夺，会在培训的组织需求中体现出来。我们应该以政府的总体需求为依归，配合国务院的各项改革推进；应该注重那些与政府总体需求相一致的组织需求；应该在理念上、理论上说深说透以淡化、抵消那些与政府的总体需求不相一致的组织需求。

　　职位需求是组织需求与个体需求的中介。职位是特定组织的职位，职位是有具体的人来充任的职位。所以，准确地界定职位需求是任职培训的关键所在。职位需求的基本定位可来源于3个方面：理论假定、主观评价、他人评价。它无论来源于哪个方面，职位需求总有个客观标准。理论假定要接受实践的检验。他人的评价比主观评价可能更客观一些。关键是，职位的客观需求与个体的主观评价有时是不一致的。已有的调研成果表明：地厅（局）级公务员中存在着重视个体需求，轻视职位需求的现象。重视管理技能，轻视基础理论。重视眼前实用内容的学习，轻视着眼于长远的深层次的素质培训。我们的对策是：要重视那些既是职位客观需要，又是地厅（局）级公务员在日常决策、管理工作中感到头痛的问题。这样的培训，才有价值。

　　上述6种需求既然有着这样的内在逻辑关系，因此，培训时要寻找6种需求的内在平衡点，即所有这6种需求的“交集”。这个“交集”就是我们的培训重点。这个“交集”决定了地厅（局）级公务员素质能力结构中最核心的部分。

　　二、主要素质能力的定位与课程设计

　　根据已有的调研成果和上述对6种需求的分析，地厅（局）级公务员应该具有的素质能力是什么呢？

　　（一）初步定位我们认为，应该将地厅（局）级公务员的能力按重要程度进行分类。

　　第一类属于基础性能力。它是指职位客观需求的，由此可以生发出其他能力的那一类能力。第二类能力属于中间性能力。它是指工作中必备的职位专业能力，凡是不具备这种能力的人就是一个不称职的人。第三类能力属于操作性能力，是指那些在较低职位本应该具备、在现职位上同样经常运用的能力。好比一棵大树，基础性能力就是大树的根系。中间性能力与操作性能力分别属于树干与树枝。

　　任职班学员认为，“教学重点应该放到主要是提高学员的行政管理能力上来，在这方面多做文章，才有特色，对学员更有吸引力”（《培训动态》总第14期）。我们认为，学员的观点值得重视。“提高公务员行政管理能力为主”，应成为国家行政学院培训的指导思想。地厅（局）级任职班培训的重点，应集中提高其最主要的能力。

　　（二）课程设计在有关数据与分析的基础上，考虑到我们学院的教学安排的实际状况，现提出行政管理方面有关课程的框架建议。

　　1.行政管理的基本理论与市场经济条件下的行政体制探讨行政管理的基本价值导向、行政管理的生态环境、现代行政组织设置的一般原则、市场经济条件下行政管理的一般规律。

　　2.政府职能转变与政府机构改革在理论上系统地探讨政府职能定位的坐标问题；探讨政府职能转变的难点与重点问题；明确转变政府职能是新一轮政府机构改革的着力点；以案例的形式探讨转变政府职能的基本途径；政府机构改革的一般规律；政府职能转变绩效评估。

　　3.中央与地方的权限划分探讨中央与地方权限划分的理论与实践。

　　4.地厅（局）级公务员的基本素质、职责与能力（行政领导）建设高素质专业化的行政管理干部队伍，究竟对地厅（局）级公务员提出了什么要求？这是个必须回答的问题。

　　5.人事管理理论与公务员制度建设主要探讨识人、用人、人力资源开发、公务员制度建设问题。

　　6.行政决策探讨决策环境、决策理念、现代科学决策方法、程序，以及如何解决实际决策中面对的问题。

　　7.行政执行与行政沟通主要探讨解决行政执行过程中出现的各种问题。

　　8.行政伦理与公务员行为规范探讨新形势下公务员的行为规范，推动廉政建设。

　　9.社会中介组织与管理探讨政府职能转变的组织依托问题。

　　10.行政文化探讨行政组织所依托的软环境。

　　11.国外行政改革探讨国外行政改革的主要内容、理论基础，了解知识经济时代政府管理模式发展的方向，以及对我们的借鉴启示。

　　选修课程或讲座：

　　1.政治体制改革与行政体制改革2.政府与社会的关系

　　3.公共管理基础

　　4.公共服务市场化

　　5.知识经济时代的政府管理变革

　　6.行政组织理论与行政组织诊断

　　7.规则管理与政策设计刘熙瑞宋世明。