第7章 、综合分析报告(7)

　　依法治国是我们党在十五大确定的基本治国方略。依法行政是建立”办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系“的根本需要，是克服”人治，弊端提高行政法制化水平的根本需要。依法行政是约束规范行政权力运行的重要手段。这从根本上要求各级行政机关与各级公务员按照依法行政的要求，来规范自己的行政行为。这是公务员行为方式的一个根本变革。但并不是所有的政府部门与政府公务员都能很好地适应这一新的形势。湖北省行政学院提供的数据是，在1997年湖北省受理的公民状告政府或企事业单位法人的7784件案件中，撤销或部分撤销行政处理行为和虽然原告撤诉但变更行政行为的达4351件，占一审结案的55.9%。干部素质较高的上海市在局级公务员专业素质培训需求调研得到的数据是，只有1\/3的人回答学过行政法，系统学过的更少。各省市行政学院在地厅（局）级干部需求调研过程中，要求学习依法行政的法律知识提高依法行政能力的人数，均居前3名。这充分说明政府系统的这种需求，已经转化为多数高级公务员的内在需求。

　　但是必须强调的是，“依法行政”不是“依法打架”。应坦率地承认，我国政府的行政管理体制还有不顺的地方，职能划分也不是很科学，职能交叉、职能延伸、职能膨胀、职能变异的问题，在政府管理中还大量存在。在权力与责任不对称的状况下，一些政府部门的利益总是与某些特定的政府职能联系在一起，这是一种客观的事实。在依法行政的新形势下，这些职能的固定化往往需要某种法、条例、规章来“法定化”。如此一来，在某种程度上依法行政将演变成巩固部门既得利益的一种手段，而不是维护公共利益的一种手段。各省人大与政府综合部门普遍反映，在强调依法行政的新形势下，政府协调的事情增多了。政府协调的难度增大了。有一个省要出台一个高速公路管理办法，两个相关部门同时各提交了一份内容相互冲突的草案，由于双方意见过于尖锐，无法达成一致，最后有关省领导拍板，将这个办法的出台时间推迟到2002年。推迟矛盾并不能解决矛盾，这是人所共知的事实。

　　理顺行政体制、健全行政组织是依法行政的前提与基础。国办发[1998]26号文件《关于国务院立法工作的若干意见》已经作出规定，“对那些片面强化部门职权、行业管理的立法，要采取慎重的态度，防止其阻碍政府机构改革、政府职能转变”。依法行政的知识培训必须与行政组织理论、行政体制的培训结合起来，才能更好地满足政府系统的需要，才能更好地与组织需求（部门需求）、个体需求有机协调起来。

　　2.转变政府职能与政府机构改革是新一轮行政体制改革的着力点

　　转变政府职能，是我国建立社会主义市场经济的需要，是建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的基础。要改变以前那种“工作就是开会、管理就是收费、协调就是喝醉”的落后管理局面，实现从管理理念到管理方法、管理程序的根本变革，实现从管理行政到管理与服务并重的行政模式转变。政府职能转变的新形势，对公务员的知识、素质、能力提出了新的要求。这是各级行政学院需求调研课题组普遍意识到的问题。

　　公共政策的渐进演变、宏观调控体系的初步建立、机构改革是转变政府职能的3条基本途径。当然，机构改革是转变政府职能的最直接的途径。但转变政府职能首先是观念的转变，而没有新的知识的武装，旧的观念是不会退出已居的领域。各级公务员特别是高级公务员迫切需要了解：什么是市场经济条件下应该由政府承担的职能（应然职能）？从政府现在的职能状态（实然职能）过渡到理想的应然职能状态究竟需要哪些步骤？政府职能转变的一般规律是什么？我国哪些地区或政府管理的哪些领域职能转变迈出了实质性步伐？这些作法中反映的一般规律是什么？

　　1998年开始的新一轮政府机构改革，重点就是转变政府职能。

　　转变工作方式，转变工作作风。根据北京、湖北、上海、山东等课题组的调查，地厅（局）级公务员急需更新的知识和提高的素质能力是：市场经济条件下行政管理运作的知识与能力、有关宏观调控的知识与能力、依法行政的知识与能力、指导管理社会中介组织的知识与能力、政企分开后对企业管理监督和服务的知识与能力、维护市场竞争秩序与管理市场的知识与能力。并且从所得数据来看，对这些知识、素质与能力的需求都比较平均。这说明市场经济的发展与政府职能转变这种政府的总体需求，已经部分地转变为我国高级公务员的个体需求。

　　应该指出的是，转变政府职能对政府部门来说是件痛苦的事情。

　　原有的审批权限、收费权限、人事管理权限等具体管理权限减少了，换来的是以规则约束来管理的抽象行政管理权限，丧失的不仅是过去的工作经验，更多的是部门利益、个人利益。所以说，政府系统的需求不会完全转换成组织（部门）的需求。国家行政学院应有针对性的作出安排，来缩小这种差距。

　　3.“建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”是党的十五大对公务员队伍

　　建设提出的明确要求根据党和国家领导人的有关论述，“高素质”的内涵包括：政治上的高标准，道德上的高境界，理论和知识运用上的高水平，廉政上的高风尚，勤政上的高效率，业务上的高度熟练，身心上健康等。“专业化”的内涵包括：职能上的专业化（包括资格准入），职业上的专业化（较长时间从事行政管理或公共管理工作，不能是“万金油”式的、走马灯式的职业变换），知识与能力的专业化（包括决策执行、资源配置、沟通协调、监控管理等职位所需的知识与能力的专业化）。

　　我国目前广大的公务员素质与能力离党和国家提出的这种要求还有一段距离。从20个省市行政学院所做地厅（局）级公务员任职培训的需求调研结果来看，这种不足与差距主要表现在：群众观念、服务观念、廉洁自律观念与依法行政的观念在少数地厅（局）级干部中比较淡薄；现代行政管理科学、领导科学方面的知识较差；科学决策、知人善任、改革创新的能力较差；难以适应从专业岗位到领导岗位的转变，难以实现从经验管理到科学管理的转变，难以实现从微观操作到宏观管理的转变，等等。

　　（四）组织需求

　　组织需求是指公务员所在单位与部门对地厅（局）级公务员所提出的目标与要求。一般说，组织做为政府的职能部门，应该体现政府的总体需求。因此，要求政府部门适应建立社会主义市场经济体制的新形势，首先转变政府职能：改革投资审批体制，变综合经济部门为宏观调控部门；政企分开，调整和减少专业经济部门；加强执法监管部门。政府要求各级政府部门按权责一致的原则调整部门之间的职责分工。横向上按合并原则，纵向上按地域化原则，形成封闭的科学而又分工明确的职责管理体系。要求按照精简、统一、效能的原则来进行机构与人员的精简。要求政府部门依法行政。1998年中央政府的机构改革已经在这方面迈出了实质性的步伐。

　　因此，政府组织要求本部门的地厅（局）级公务员，具有在新形势下建立适应市场经济发展需要的部门行政管理和服务体系的能力；要求地厅（局）级公务员的素质与能力适应政府管理方式变革的新形势；要求地厅（局）级公务员能够有效配置资源，有效地实现组织内外的沟通与协调，调动各种积极性完成本部门的职责。

　　政府部门的组织需求不会完全体现政府系统的需求。政府部门利益的客观存在是组织需求偏离政府总体需求的原因所在。政府部门之间存在着职能交叉、职能争夺的现象。政府部门之间的分工边界模糊的现象比较严重。北京行政学院的调查表明：地厅（局）级公务员在工作中感觉最犯愁、棘手的一个问题是“组织外部相关行政系统的职能交叉，权责不清，或互相牵制，或难以协调”（排第2位）。职能的争夺与交叉，实际是部门利益的争夺与交叉。

　　因此，国家行政学院的培训既要充分考虑到任职培训的组织需求，充分考虑到任职培训的所在单位要实现的目标；又要充分考虑到，组织环境的改善与规范是决定行政管理的基础性制度，应该把行政组织的理论与方法，讲深讲透。只有这样，才能通过对地厅（局）级公务员的培训来实现组织需求，来修正优化组织需求。这是建立结构合理、运转协调、行为规范的行政管理体系的理念与知识基础。

　　组织需求是否有差异是分类培训应否存在的认识基础。组织需求有共同性的一面，肯定也有差异性的一面。因此，分别设置必修课与选修课是解决这种矛盾的一条途径。

　　（五）职位需求

　　职位需求是组织需求与个体需求的中介。任职培训的直接切入点是关注需要承担这个职位的主体必须具备哪些素质与能力。因此，首先需要对地厅（局）级职位特点进行基本定位，当然，职位特点的基本定位是根据对现实的观察与一定的理论分析来进行的。然后，再根据职位特点来确定在这个职位上的公务员需要什么素质与能力（确定的方法是另外一个重要的问题）。

　　1.地厅（局）级职位特征的基本定位

　　目前，我国还没有统一的地厅（局）级职位说明书，因此，下文的职位特点定位是根据已有的调研成果和学术成果进行的归纳。

　　（1）局级公务员的工作性质发生了变化。地厅（局）级公务员面临的社会环境和所承担的工作任务与初级公务员相比，发生了很大的变化，其工作性质由执行、管理为主，转变为决策与管理并重；管理幅度加大了，决策层次提高了，面临的问题更具有综合性和复杂性，需要更高的政治素质，更强的决策指挥能力和行政管理能力；需要更强的把握整体、驾驭全局、协调组织能力。

　　（2）局级公务员处于承上启下的中间层。上通宏观，下连微观，是部级公务员决策的第一执行者，是本系统贯彻上级意图的第一决策者，并由此具有相对自主性。该层次的公务员是否能够具有独立的、创造性的实施政府职能的能力，是整个政府系统是否具有足够政府能力的一个先决条件。