第10章 、各地调研报告地厅(2)

　　（3）如何把科学决策的制度、方法和程序的教育同实际决策的操作结合起来。是决策培训要解决的一个操作性问题。

　　（4）贯彻决策民主精神，实现决策的科学化和程序化，不仅仅是程序或操作问题，而是个根本的制度问题、组织领导文化问题。在培训中，要加强决策民主化教育；同时，要把决策科学化、程序化作为一项基本的行政组织制度来加以培训。

　　（四）正职、尉职的差异

　　1.实证调查资料对决策中存在的问题，正职和副职局级公务员在一些选题上有较大差异。

　　注：我们以正职大于副职的数字为正值，小于为负值。

　　2.分析正职和副职差异最大是“不能运用现代社会调查的方法，摸清真实原因，拿出切实可行的对策”（29.4）。这表明正职比副职更重视通过社会调查摸清真实原因，拿出切实可行的对策。同时反映出正职对下面不能通过调研为决策提供有效参考的不满程度大于副职。其次是“决策方案的选择，往往受少数人‘先入为主，的看法或个人偏好的左右”（-22）。这表明副职对此选项持更为不满的倾向。第三是“对重大和关键问题不能充分讨论，集思广益，特别是听不进不同意见”（-21.2）。这同样表明副职的不满意程度大于正职。其他两项差异呈负值的选项是，“在没有真正认清问题的性质时，就急于制定方案”（-4.5）、“在没有掌握足够的信息时，就贸然决策”（-3.7）。其反映的问题是相同的。这揭示出在决策上，局级领导班子中存在着民主决策作风和民主决策程序不够的问题。因此，对局级公务员（特别是正职）进行民主决策的培训是很必要的。同时，也反映出对决策中存在的问题，正职和副职由于职级的差别，主观上的评价是有差异的。这种差异从一个侧面说明，对决策责任的推诿在局级领导层中同样是存在的。从行政组织上对决策责任规定的不明确，是导致这种推诿的根由。

　　正职和副职差异最小的是“应付会议和处理具体工作时间太多，没有足够的时间和精力研究重大决策”（0.5，且总选择率最高，73.5%）。其次是“因迁就各种对立观点，决策方案在妥协中被磨合得面目皆非”（0.7）。这表明不管是正职还是副职，对整天陷于事务性工作和决策在各种无原则的妥协中被磨合得面目皆非的现状都极为不满。这也是目前局级领导层在决策中存在的共性问题。

　　二、当前局级领导层在组织管理中存在的主要问题

　　设计本题的目的，是调查局级领导层在组织管理方面存在的问题，以及如何根据这些问题有针对性地进行培训。

　　（一）实证调查资料

　　（二）分析

　　首先，从调查的结果看，多数局级公务员认为，“权力和责任对等”这一行政组织管理的核心原则没有得到很好的落实。在8个选择项中，排在前4位的都与此相关。其中，第1位是“资源和权力不相称，致使权力缺乏必要资源的支持而疲软”，选择人数48人，占49.0%。第2位是“不能（或无权）依据组织的实际需要，设置组织机构和职位”，选择人数44人，占44.9%。第3位是“授权中不能做到责任和权力对等，上级的权力总是大于责任，下级的责任总是大于权力”，选择人数40人，占40.8%。第4位是“不能依据不同职位的需要，划分职能和职权，据此制定职位任职资格和条件，授权给称职的人选，选择人数32人，占32.7%04项的累计选择人数为164，累计选择百分比为167.4%。这是行政组织管理环境不规范或扭曲的一个例证。”

　　其次，组织内部的民主集中制，是以组织职能的科学分二和权责的合理分配、特别是以这种分工和分配的制度化为基础的。由于现代科层制组织建设的滞后，导致权力和责任分化的扭曲，及由此衍生的少数领导者（主要是一把手）的权力不受责任的制约。具体调查的结果是：选择“上级领导只授责任，不授权力，大权独揽，小权紧攥”的，选择人数17人，占17.3%；“授权后，上级领导干预下级权力范围的事务”，选择人数14人，占14.3%；“授权后，上级领导者不进行必要的指导和监督”，选择人数14人，占14.3%；“授权后，上级领导把自己应承担责任推得一千二净”，选择人数5人，占5.1%。以上选项的选择人数累计50人，累计百分比为51.3%。

　　（三）小结

　　调查表明，组织人事管理方面的问题在局级公务员领导层依然比较严重，这应引起我们的重视，以及由此提出的对这类培训有待加强。

　　第一，严格而科学的职能和职权的分工，建立现代科层制组织的权责结构，是有效行政管理的基础性制度，对此必须加强认识。因此，在培训中有必要加强现代行政组织管理理论和方法的培训，以提高局级公务员对此的认识。

　　第二，必须改变经验式的粗放式管理为现代科层制管理。主要是通过行政组织管理理论和方法的培训，贯彻“职能分化和职权分级”的行政组织管理原则，使之制度化和可操作化。否则，贯彻权责相等、权责制衡等科层制的基础性组织原则，只能停留在一般倡导上。

　　第三，局级公务员掌握着相当一部分设置组织职位、支配组织资源的权力，从改善组织管理环境的角度看，他们（与中初级公务员相比）具有较大的主导作用。对局级公务员进行行政组织管理理论和方法的培训，使之高度重视并付诸行动，是改革旧的不规范的行政组织，建立现代行政组织的重要环节。

　　（四）对正职、副职差异的分析

　　1.实证调查资料

　　2.分析正职和副职差异最大的是“不能（或无权）依据组织的实际需要，设置组织机构和职位”（23.5，总选择率为44.9%），而这种无权的体验对正职来说显得尤为强烈。由此反映出，连正局级公务员都难以根据组织的实际需要来设置组织机构和职位，那么，这种权力究竟由哪些部门或人员控制呢？正职和副职差异较大的第二项是“授权后，上级领导干预下级权力范围的事务”（-10.1，总选择率为14.3%）。第3项是“资源和权力不相称，致使权力缺乏必要资源的支持而疲软”（-9.1，总选择率为49.0%）。这两项的差异都呈负数，说明副职有更多的被剥夺感。尤其是后一选项，不仅差异较大，而且总选择率最高。即是说，不管是正职还是副职，有近一半的人对资源和权力的不对称所导致的权力疲软不满意，其中，副职更为强烈。这说明在现实行政组织运作中，权力和资源的不对称是较为普遍的现象，组织资源对承担责任的领导层的支持是不够的。那么，组织资源分配的依据是什么呢？是不是有相当的组织资源掌握在一些不对组织承担实质性责任的部门或人员手中呢？如果回答是肯定的，那么，这是组织环境扭曲的又一例证。这就提出了一个命题：通过加强组织管理理论和方法的培训来端正态度、提高认识是必需的和紧迫的。这种培训对掌握机构和职位设置权的领导人及部门更为急需和紧迫。

　　三、局级公务员在工作中感觉最犯愁、棘手的问题

　　（一）实证调查资料

　　（二）分析

　　局级公务员在工作中感觉最犯愁、棘手的，主要是围绕组织人事方面的问题。

　　第一，从组织的外部环境看，主要表现在以下3方面：“组织外部相关行政管理系统的职能交叉，权责不清，或互相掣肘，或难以协调”，选此项的有37人，占37%（排序第2）。“上级对本系统工作缺乏明确的目标和方向，对自己的工作缺乏理解、支持和正确的评价”，选此项的有34人，占34.0%（第4位）。“对全局的决策环境、上级的决策意图吃不准，摸不透”，选此项的有18人，占18.0%（第7位）。以上3项的累计选择人数是87人，累计百分比是87%。

　　第二，从组织的内部环境看，主要表现在以下5方面：“自己没有足够的组织资源，缺乏领导权威。如没有聘用、解聘、奖惩下属的权力，缺乏必要的人、财、物等资源的支持”，选此项的有38人，占38.0%（第1位）。“对各部门、各成员的工作政绩难以有效地考核、监督、奖惩”，选此项的有37人，占37.0%（并列第2位）。

　　“组织内部说不明、理不清的错综复杂的关系，任何人也难以撞破的关系网”，选此项的有30人，占30.0%（第5位）。“组织内部各部门权责不清，互相掣肘，工作难以配合、协调”，选此项的有17人，占17.0%（第8位）。“从上到下的争功诿过，对各种工作责任难以追究”，选此项的有5人，占5.0%（第11位）。以上5项的累计选择人数是127人，累计百分比是127乡。

　　第三，领导班子中存在的问题本身也属于组织内环境问题。问卷中有3项是从这一角度调查的：“领导班子内的分工不明确，权力、责任交叉，甚至多头指挥”，选择人数23人，占23.0%（第6位）；“对工作推诿，议而不决”，选择人数13人，占13.0%（第9位）；“上级主管领导作风专制，个人说了算”，选择人数11人，占11.0%（第10位）。以上3项的累计选择人数是47人，累计百分比是47。

　　有的被调查者在问卷上写道：“阻止不了一把手急功近利的短期行为”、“多干事的有错误，不干事的没错误，反过来整多干事的”、“关于机构设置，不按中央规定办事，而是领导主观臆断。”这些看法从一个侧面反映出组织结构失衡、组织环境扭曲对局级公务员日常工作的干扰和掣肘。

　　（三）小结

　　从组织内、外部环境相比较而言，内部环境比外部环境更为严峻。第一部分（组织外部环境）累计选择百分比为87%；第二和第三部分（组织内环境）相加，累计选择百分比是174%。组织管理环境的改善和规范，是行政管理的基础性制度。在对不良的组织环境分析时，各级公务员往往强调外部环境的制约，自己无能为力。我们认为，组织内部环境的改善，当然离不开组织的外部环境。但外部和内部是相对的。在组织外部环境相对不利的条件下，占据较高领导地位，在一定程度上对组织的权责结构设置有决定和支配权的局级领导层，在改善本组织内部环境这一基础性组织建设中，既是责无旁贷的，又是可以有所作为的。为了尽快解决组织权责结构的失衡，完善组织管理的内环境系统，应加强行政组织制度建设的理论和方法的培训。

　　我们建议，在具体操作上，应把组织人事管理理论和方法的培训，同组织人事制度的具体整改方案的制定结合起来。如可以举办政府系统主管组织人事的局级公务员培训班，研讨政府的基本组织结构，包括各种行政功能的分工、各种权限的划分、制定职位说明书及任职资格条件等。通过把培训和组织建设结合起来，从扎扎实实的组织制度建设入手，来不断规范行政组织管理环境，使之逐步法制化、制度化、规范化。

　　（四）正职和副职的差异

　　1.实证调查资料

　　2.分析

　　正职和副职差异最大的是“自己没有足够的组织资源，缺乏领导权威。如没有聘用、解聘、奖惩下属的权力，缺乏必要的人、财、物等资源的支持”（30.7%）。此项结果进一步印证了上面第二个问题（“不能或<无权>依据组织的实际需要，设置机构和职位”）的结果，即整体选择的百分比最高（38.0%），同时正职和副职的差异也最大，正职的相对被剥夺感更为强烈。排在第2位的是“上级对本系统工作缺乏明确的目标和方向，对自己的工作缺乏理解、支持和正确的评价”（-15.2），副职的相对不满程度较高；第3位是“组织内部各部门权责不清，互相掣肘，工作难以配合、协调”（-14.7）；第4位是“对各部门、各成员的工作政绩难以有效地考核、监督、奖惩”（-13.7）。后3项副职的相对不满程度更大。

　　正职和副职差异较小的两项是，“对全局的决策环境、上级的决策意图吃不准，摸不透”（-3.0）；“组织内部说不明、理不清的错综复杂的关系，任何人也难以撞破的关系网”（-5.0）。这是正、副职都感到棘手的问题。

　　从以上分析可以发现，正职感到棘手的问题更多地归结于组织的外部环境，副职更多地归结于组织的内部环境。这表明局级行政组织的上级在为正局级公务员创设正常的组织外环境方面不尽人意；同理，在局级行政组织内部，副职对正职没有为他们创造规范的组织内环境也感到不甚满意。这同时说明，无论是正职还是副职，对存在的问题往往更多地做外归因。

　　第三部分：局级公务员对职位所需能力与素质的重要性的评价及对局级领导层的现实状况的主观评估

　　实证调查资料问卷对此选项提出了两个问题：

　　1.相对于局级领导岗位来说，您认为以下素质或能力的重要程度如何？（选择打分的方法是：最重要为5分；重要为4分；比较重要为3分；不太重要为2分；不重要为1分。）2.对照以下素质或能力，从总体上衡量您所在单位的局级领导，他们的现状如何？（选择打分的方法是：很理想为5分；理想为4分；比较理想为3分；不太理想为2分；不理想为1分。）注：我们参照国内外有关理论和方法，对局级公务员的36种能力和素质的相对重要性进行评估并打分。所参照的理论和方法见附件。

　　将上表用关系图显示，可以直观地看到对36种素质和能力的组织职位客观标准（K，我们用“客观标准”的汉语拼音的第一个字母作代表符号。下同）、局级公务员对这些素质和能力重要性的主观评价（Z）、以及他们对局级领导层现实状况的主观评估（X）这3个变量的关系：

　　二、分析

　　对上面的统计数字与图表，可以从3个角度进行分析。

　　第1个角度是组织职位客观标准与局级领导层现实状况的差距（K-X）。比较的目的在于，分析行政组织对局级公务员的特殊职位的素质和能力的客观要求与局级领导层现实状况的差距。这是一个最重要的比较角度。如果这种差距较大，说明现实领导状况与行政组织的要求不适应，在培训中要着重加强；第2个角度是局级公务员对36种素质和能力的重要性的主观评价与组织职位客观标准的差距（K-Z）。比较的目的是分析局级公务员的主观认识与行政组织客观标准的差距，以研究在培训中如何纠正局级公务员对培训需求的偏差；第3个角度是分析局级公务员对36种素质和能力重要性的主观判断与局级领导层现实状况的差距（Z-X）。比较的目的是分析局级公务员自身对36种素质和能力重要性的主观评价与现实领导状况的差距。这种差距从一定角度来说，更具说服力，因为如果他们的主观判断与现实差距较大，就更加说明了问题的严重性，以及培训的重要性和必要性。

　　下面就来具体分析这3种比较角度的差距。

　　第1个角度：组织职位客观标准与现实状况的差距（K-X）。其中差距较大的5个选项是：

　　（K-X）1：建立健全组织的信息沟通网络，有效运用各种沟通方式。职位客观标准系数为5（非常重要），局级领导层的现实状况为2.36（接近不太理想），两者的差距为2.64。

　　（K-X）2：制定科学详实的长期计划。职位客观标准为5（非常重要），现实状况为2.38（接近不理想），两者的差距为2.62。