第33章 、各地调研报告地厅(25)

　　澳大利亚模式强调能力标准的制订应努力体现不同行业的特点，处理好能力标准的普遍性与特殊性的关系，突出了能力标准体系的针对性，能给我们诸多方法论的启示。香港模式将同一套能力素养标准区分为两个档次，分别由不同的部门来进行考评，能为我们建立公务员素质标准的配套测评体系提供借鉴。

　　但是，由于西方文官制度（包括由于历史原因而形成的香港公务员制度）普遍奉行“政治中立”原则，因而这三套能力标准模式无一例外地没有包含政治素质的内容，这与我们的公务员素质要求是绝然不同的。我们实行的“德才兼备”的用人原则，政治素质要求在我们的公务员素质标准体系中应该占有十分突出的位置。其次，由于我们的公务员体制运行的外部环境与西方文官体制所在的社会和行政环境大不一样，因而，在这两种不同的体制中，即使级别相当的职务所承担的岗位责任也不尽一致，因而，所要求的素质能力标准也不会完全相同。最后，由于我们的公务员体制与西方文官体制所处的文化环境不相同，加之我们的改革开放政策实行的历史仍然不长，我们需要向发达国家学习的东西很多，因而有些因素虽然未能构成西方文官必需的能力要素，但对于我们的公务员队伍来说却是必备的。这些是我们在确定经济特区公务员素质标准体系模式和内容架构时应该注意的。

　　（一）经济特区公务员素质标准体系的模式选择

　　根据我们确立的制订经济特区公务员队伍素质标准体系的指导思想和原则要求，并基于对发达国家和地区建立公务员能力标准体系的基本模式及其特点的分析，我们认为，经济特区的公务员队伍素质标准体系的制订可以采取统一性和灵活性相结合的办法，首先制订出统一的公务员素质标准体系（不是参照办法），在具体执行过程中，不同门类的公务员归口管理部门可根据实际需要，在坚持统一规范的标准体系的基础上对素质要求有所增补。在具体的技术层面上，经济特区的公务员队伍素质标准体系的基本模式可确定为：德才并重、分级规范、相互衔接、有序过渡。作为制订公务员素质标准体系的一项技术要求，德才并重是指在明确规范各层级公务员任职能力要求的同时，要将党和政府对公务员的政治要求具体化为几项刚性的标准纳入到整个公务员素质标准体系中。分级规范，是指要对普通公务员、科级公务员、处级公务员和局级公务员这四个层级的公务员分别制订出切合本层级公务员岗位责任和履职要求实际的素质标准，不能为不同层级的公务员制订出同一水准的素质标准要求，也不应用同一套素质标准去规范不同层级的公务员。相互衔接，是指不同层级的公务员虽然各自都有自己的素质标准，但这些素质标准之间应该有内在的关联，其中，基本素质既是普通公务员的素质要求，也是整个公务员队伍的基本素质要求，是每一位公务员都必须具备的。由科到处再到局级公务员的素质要求构成一个由低至高的系列，较低层级公务员的素质标准应构成较高层级公务员素质标准的基础，换言之，从公务员的选拔和使用等管理活动来看，不具备较低层级公务员素质标准要求的公务员，不得晋升到较高一个层级，担任较高层级的职务。有序过渡，是指公务员素质标准体系中的各要素能够相互呼应，每一层级的公务员素质标准既能反映公务员所在层级的岗位责任和履职要求，又能符合公务员自身成长的规律，较低层级的素质要求能够为较高层级的素质要求提供支持，较高层级的公务员素质要求是较低层级公务员素质要求的拓展和成长。

　　（二）经济特区公务员素质标准体系的基本内容架构

　　根据制订经济特区公务员队伍素质标准体系的指导思想和基本原则的要求，并通过对经济特区公务员队伍素质标准模式和各层级公务员岗位职责特点的一般分析，我们认为，经济特区公务员队伍素质标准应包含下列基本内容。

　　1.基本素质：全体公务员基本素质的确定既要考虑到对全体公务员的一般素质要求，又要考虑到普通公务员的一般工作特点，还要包括现代化国际性城市建设对公务员队伍现代工作技能的特殊要求。作为对全体公务员的一般素质要求，基本素质要突出对公务员队伍的政治素质、思想品德和敬业精神要求，把好全体公务员队伍“入口”的政治关；作为对普通公务员的素质要求，应强调公务员要具有其从事工作要求的技能和知识、良好的表达能力、协作能力和自我管理能力，这些素质也是其他各级领导公务员应具备的最基本的素质，是更高层级的管理素质赖以成长和拓展的基础。此外，外语和使用现代办公设施的能力，既是对普通公务员的素质要求，也是对各级管理层公务员的技能要求，也应列入基本素质的范畴。因此，概括起来讲，经济特区公务员队伍的基本素质应包括：政治修养、思想品德、敬业精神、专业技能和相关知识、表达能力、协同工作能力、自我管理能力、外语、使用现代化办公设施的能力。

　　其中，政治修养包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力和政治敏锐性；思想品德包括人生观、思维方式和道德品质；敬业精神包括岗位责任意识、服务水准、工作效率和学习积极性专业技能和相关知识包括专业知识的掌握、专业技能的熟悉程度和对与专业领域相关的知识的了解；表达能力包括书面表达能力、口头表达能力和数字计算能力；协同工作能力包括团结奉献精神、集体观念和工作的主动性；自我管理能力包括守法意识、纪律观念和工作的计划性、条理性；外语包括外语的读、说、听、写能力；使用现代化办公设施的能力包括使用计算机和其他专业技术设备的能力。

　　2.一线管理素质：科级公务员科级公务员是各部门各行业一线的管理人员，担负各项具体管理职责，对各部门各行业的各项工作的正常运转起到十分关键的作用。处在管理工作的第一线，工作具体务实是科级公务员工作的一般特点。因而，科级公务员除应具备全体公务员的基本素质要求外，还应具备良好的“管人”与“治事”能力，能动地贯彻上级的工作指示精神的能力和不断改进工作方法，提高工作效率的能力。因此，科级公务员应具备的管理素质包括：目标管理能力、示范能力、协调能力、应变能力、创造性思维能力。

　　其中，目标管理能力包括根据工作目标制订计划的能力和组织下属人员完成工作目标的能力；示范能力包括对下属人员的指导、督促能力和影响力；协调能力是指统一下属人员的思想和利益、化解各种矛盾的能力；应变能力是指根据具体条件和情况的变化及时调整工作目标、工作计划、工作方法和工作程序的能力；创造性思维能力包括及时发现工作中的问题、分析问题和解决问题的能力、借鉴他人工作经验拓宽工作思路的能力。

　　3.中层管理素质：处级公务员处级公务员是各部门各行业的中层管理人员。处在联系高层管理人员和一线管理人员的关键环节，在所在行业和部门中担负某一方面的管理职责。处级公务员既要在局级公务员的一般指导下独立地承担各项专门领域的管理工作，完成所从事工作的决策、计划和拓展任务，又要承担起围绕工作任务对下属人员的组织、调配和管理工作，因而，除需具备全体公务员的基本素质和一线管理素质外，还要具有较高的组织指挥能力和专项业务管理能力。此外，能参照所在领域国际惯例和最高管理水准设计工作方案改进工作方法，也是处级公务员必需的素质。因此，处级公务员应具备的中层管理素质包括：

　　组织能力、项目决策能力、计划能力、业务拓展能力、相关领域的国际惯例和水准的认知。

　　其中，组织能力包括号召力、调配能力和统筹能力；项目决策能力包括系统分析能力、比较选择能力和价值判断能力；计划能力指确定工作并根据工作目标制订实施措施和步骤的能力；业务拓展能力指拓展工作的深度和广度、创造性开展工作的能力；相关领域国际惯例和水准的认知，指熟悉所在工作领域的国际运作惯例或最高国际水准，并能以此为参照不断改进工作方法。

　　4.高层管理素质：局级公务员局级公务员是各部门各行业的高层管理人员，对所在部门行业担负着最高管理职责，总揽全局是其工作特点。作为各部门各行业的行政首长，局级公务员的主要职责是对本部门本行业的全局性工作进行战略性筹划、制定发展目标，围绕宏观工作目标制定战略步骤，同时，要对所在部门和行业的各类资源进行合理配置和监管，因此，局级公务员除具备全体公务员的基本素质和一般管理素质，尤其是中层管理素质之外，还应具备下列高层管理素质：战略决策能力、宏观规划能力、资源配置与监管能力。

　　其中，战略决策能力是指对关涉本部门本行业工作开展的外部形势作出分析判断，以此为基础制订本部门本行业发展战略的能力；宏观规划能力是指围绕发展战略制订基本的发展步骤和措施的能力；资源配置和监管能力包括人力资源管理和开发能力，物力资源的合理调配能力和财务监管能力。

　　（三）经济特区公务员队伍素质标准体系的子系统结构

　　经济特区公务员队伍素质标准体系总体结构模型从总体上全面展示了初步构想中的经济特区各个层级公务员队伍的素质以及各素质标准之间的关系，它构成了经济特区公务员素质标准的宏观体系。

　　但是，在这一宏观体系中，各个构成要素自身又同样包含有丰富内涵，并自成体系，比如，在“基本素质”中的“表达能力”一项中，我们可以进一步区分出“书面表达能力”、“口头表达能力”和“数字表达能力”这三项能力因素的组合构成了“表达能力”的基本内涵。进一步说，在这三项能力因素中，每一项能力因素又可以列出多项“行为标准”，以此对其进行进一步明确的规定。

　　此外，在一种完备的素质标准体系中，“培养方式”和“测评手段”是两项不可缺少的内容。每位公务员良好的素质修养不可能是与生俱来的，而是在实践中锻炼、在培养中成长的。在制订公务员队伍素质标准体系的过程中，我们应具体分析每项素质要求的特点，明确指出各项素质的“培养方式”，从而使公务员素质标准体系对公务员自身素质的自觉锻炼培养能够发挥更明确的指导作用。此外，“测评手段”是素质标准体系得以运行的内在保障机制，有了客观明确和规范的“测评手段”，才能使公务员素质标准体系真正发挥出“尺度、标准、依据和目标”的作用，才能保证公务员素质建设和素质管理的刚性。

　　其中，“素质标准”是各级公务员所在的职务级别要求的各项素质要求。“素质单元”是对素质标准初步分解，是对各项素质要求的一般性说明。“素质要求”和“行为标准”是对“素质单元”的进一步分解，是对履行职责的素质要求及其标准的具体说明。“培养方式”是获取各项素质标准必须经过的培养活动，包括实践锻炼、进修培养、岗位交流等等。“测评手段”是检测评价公务员是否具有该项素质的评价措施，包括测评类型、测评技术和测评标准等等。

　　公务员队伍素质标准的制订，是公务员管理工作中的一件大事，是新一轮公务员管理体制改革的基础性工程。通过对各级公务员的岗位责任要求进行分析，借鉴发达国家和地区制订公务员能力标准的经验，对经济特区各级公务员履职的素质标准进行设计和构想，只是制订公务员素质标准体系诸多方法中的一种。我们还应综合利用好问卷调查、跟踪采访、岗位观察、专家访谈等多种方法，从不同的侧面和角度来全方位开展这项意义深远的工作，使经济特区的公务员素质标准体系能为经济特区二次创业中的高素质公务员队伍建设提供制度保证。

　　处级干部对局级公务员素质与能力要求及现状评价

　　哈尔滨行政学院根据国家人事部和国家行政学院《关于开展国家公务员任职培训需求调研的通知》的要求，我们组建了课题组，并承担了两个子课题，《处级干部对局级公务员素质与能力要求及现状评价》是其中之一。江泽民总书记在党的十五大报告中提出了要“建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”的重要任务，同时也为公务员培训指明了战略目标。通过调研，进一步明确培训的具体需求，加强培训的针对性，这是提高公务员培训质量的前提。

　　一、认真准备

　　在组建了子课题调研领导小组和确定成员后，制定了调研方案，确定了调研方法，组织学习党的十五大、九届人大会议精神及有关文件，提高认识，明确调研思路，并取得了组织和人事部门的支持。

　　二、开展调研

　　1.问卷调查

　　（1）精心设计问卷。通过文献调查、专题座谈及研究讨论设计了《处级干部对局级公务员素质与能力要求及现状调查问卷》，此份问卷包括现状调查和期望调查两大部分，共40个问题，涉及到政治素质、文化素质、专业素质、心理素质、身体素质和决策能力、用人能力、协调能力、公关能力和利用现代办公手段的能力等。

　　（2）问卷发收。为了保证调查内容的客观性、便于组织和提高回收率，我们选择了正在院内参加培训的两期处长培训班共145名处长作为问卷调查的对象。他们分别来自全市40个委、办、局和七区十二县（市），具有广泛的代表性。

　　发放问卷130份，收回有效问卷118份。

　　2.座谈、访谈对问卷调查中的个别需要进一步了解的问题，组织了三次专题座谈会和个别访谈，座谈和访谈对象扩大到以前行政学院培训过的学员。

　　三、现状评价

　　处级干部对局级公务员素质与能力要求及现状评价通过问卷调查和座谈、访谈，现将处级干部对局级公务员素质与能力要求及现状评价综述如下。

　　1.素质评价

　　（1）对局级公务员素质的整体评价。问卷设计了局级公务员最欠缺的素质这一具体问题，给出政治素质、心理素质、专业素质、身体素质和能力素质五个备选答案，被调查的处级干部有45%认为局级公务员最欠缺的素质是专业素质，有25%认为最欠缺的素质是政治素质，有15%认为最欠缺的素质是能力素质，有10%认为最欠缺的素质是心理素质，只有5%认为最欠缺的素质是身体素质。