第32章 、各地调研报告地厅(24)

　　制订公务员队伍素质标准体系，是深化公务员管理体制改革中的一件大事，我们必须具有明确的指导思想。第一，必须符合党和政府对于公务员队伍的基本素质要求。制订公务员队伍的素质标准体系，应始终坚持《国家公务员暂行条例》的基本精神，坚持党和政府对公务员队伍进行管理的各项原则要求。具体来说，在制订经济特区的公务员队伍素质标准体系的工作中，我们应严格遵循“德才兼备”的二元素质要求，遵循江泽民同志在《努力建设高素质的干部队伍》的讲话中提出的五项政治业务素质标准和中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中要求的六个方面的具体规定。第二，要体现经济特区公务员队伍的基本特点，符合经济特区发展的战略目标对公务员队伍的素质要求。由于经济特区较早实行社会主义市场经济的试验，因此经济特区的公务员队伍具备了一些基本能符合社会主义市场经济建设需要的可贵素质，我们应认真分析和总结这些素质，并通过素质标准的制订，将这些优秀的素质传统巩固下来，使其进一步发扬光大；同时，我们更应着眼于经济特区在新时期的战略目标，认真研究分析现代化国际性城市的管理者、具有国际水准的企业家和科技专家所应具备的基本素质要求，将这些素质要求纳入到我们的公务员素质标准体系中来。第三，要努力借鉴发达国家和地区制订公务员能力标准体系的经验，以及根据能力标准体系对公务员队伍进行管理的经验。进入90年代，发达国家和地区在公务员管理体制方面进行了大刀阔斧的改革，普遍实行了“能力主义”的管理新体制，能力标准体系的制订是这种新体制的基础。发达国家和地区根据本国本地的实际分别制订了自己的公务员能力标准体系，模式不尽相同，以此为基础的管理方式也各具特点。在我国，制订系统规范的公务员素质标准体系以及根据素质标准体系对公务员管理体制进行改革，尚无经验可循。我们应根据我们的实际情况，具体分析和借鉴发达国家和地区的经验，使公务员素质标准的制订具有科学性、规范性和时代特点。

　　公务员队伍素质标准体系的制订，应坚持“科学规范、适度超前、简明扼要、综合效用”的原则。第一，科学规范的原则。科学规范的原则首先是指公务员素质标准体系的制订应坚持党和政府对公务员队伍的一般素质要求，在此前提下，对经济特区公务员队伍的素质现状和经济特区新的战略目标对公务员队伍的具体素质要求，要进行深入的调查和分析。要注意分析不同职级的公务员所在的岗位职责对其履职素质的不同要求，明确区分不同职级的公务员在素质要求方面的差别，形成素质标准随公务员的级别的升高而不断升级的格局，促进公务员“分级分类管理”原则的落实。同时，要制订《公务员素质标准体系说明书》，用规范化的语言对公务员的各项素质标准、达到这种素质标准的途径和方式，以及各项素质的测评方法等要素进行明确的说明。第二，适度超前的原则。公务员素质标准体系的制订要反映公务员队伍的素质现状，因而，它包含有一定的描述性因素。但是，从根本上来讲，公务员素质标准体系不是一个描述性的体系，而是一个规范性和引导性的体系，它应着眼于从现代化国际性城市管理者的素质要求的高度来制订各项素质标准，从而使这一体系能为现代化国际性城市的建设目标提供支持，为经济特区公务员队伍整体素质和功能的升级提供保证，为公务员自身的事业发展提供指引。

　　素质标准的适度超前，并不是将较高一级公务员的履职素质要求向较低一级的公务员系列转移，而是在各级公务员的素质标准中，都要本着面向现代化、面向世界、面向未来的精神而注入更多的时代要求和国际水准要求。第三，简明扼要的原则。公务员素质标准体系的制订无疑是一项复杂的工程，并且需要有理论研究作指导作支撑，但是，从其实际运作和表现形式来看，它又是一个操作性的体系和工具性的体系，而不是一个理论化的体系。公务员素质标准体系要发挥对每位公务员的引导作用和对公务员管理实践的规范作用，就应该是一个易于为公务员所理解和掌握的体系，一个简明而不简单、扼要但有丰富内涵的体系。第四，综合效用的原则。制订公务员素质标准体系，并不是要在现有的各项公务员管理制度之外再增强一项新的管理制度，也不是要对现有的某一项公务员管理制度进行改革，而是要谋求公务员管理体制整体的进一步优化和规范化。制订公务员素质标准体系是新一轮公务员管理体制改革的基础，公务员素质标准的推行，必定会带动公务员管理工作诸环节的联动效应。因此，公务员素质标准体系的制订应考虑到公务员管理实践中各个环节的具体需要，对公务员队伍各项管理制度的改革都能起促进、规范和引导作用。

　　二、发达国家和地区制订公务员能力标准体系的几种模式

　　在90年代，美国、英国、日本、澳大利亚和香港等发达国家和地区对公务员管理制度都进行了改革。改革的焦点，直接对准传统的公务员制度赖以建立的基础——职位分类制度。这些国家和地区的政府和政府雇员都不满意传统的僵化和复杂的职位分类制度对人们的束缚，要求用一种简明的激励性的管理新机制对传统的职位分类制度进行改革。他们分别都选择了“能力主义”的管理新模式，力求对传统的公务员体制中的论资排辈、年序递晋的管理格局实行某种突破。

　　为了推行“能力主义”管理模式，这些国家和地区根据本国和本地区实际情况制订了自己的公务员能力标准体系，其中，美国、澳大利亚和香港制订公务员能力标准体系的模式和经验，对于制订经济特区的公务员素质标准体系具有一定的启发作用和借鉴意义。

　　1.美国模式：标准统一、循序渐进、操作性强自90年代初开始，美国政府在对联邦行政管理体制进行改革的同时，对联邦公务员制度实行了重大改革。改革的内容包括：简化公务员管理的法规和制度规定，增强公务员管理的灵活性；实行信任和责任管理模式，下放人事权限；推行激励性离职政策，大幅裁减政府雇员；改革职位分类制度，推行“能力主义”的管理理念。在美国政府推行的这四条基本的改革措施中，第四条措施是根本性的和纲领性的。

　　在美国，“能力主义”管理理念的推行和能力标准的制订，首先是从军方文职人员中开始实施的，采用的实际操作方法是对工作岗位的责任要求及其派生的能力要求进行直接的分析，然后制订出能力标准体系。1991年，联邦人事总署在总结军方经验的基础上，设计了一份包括130个问题的大型问卷，在全美两万余名各级各类联邦政府雇员中进行调查。根据对问卷调查回收的数据进行的分析，人事总署制订了统一的联邦政府公务员“管理能力标准框架”。基本内容是：

　　（1）基本能力：口头表达能力、书面表达能力、解决问题的能力、示范能力、人际沟通能力、自我定向能力、应变能力、判断能力、技术应用能力；（2）初级能力：协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判能力、人力资源管理能力；

　　（3）中级能力：创造性思维能力、计划与测评能力、顾客服务能力、凝聚力、财务管理能力、技术管理能力；

　　（4）高级能力：战略决策能力、形势分析能力。

　　美国联邦政府公务员管理能力标准框架的基本特点是：第一，标准统一。联邦政府中每一个部门执行的都是同样一个标准，这种统一的标准有利于加强能力标准执行过程中的规范性。第二，循序渐进。

　　从基本能力到初级能力到中级能力再到高级能力形成了一个由低到高、序化程度较强的标准序列，这种做法有利于对不同级别的公务员实施分类管理。第三，操作性强，人事总署不仅制订了能力标准框架，而且对每种能力都进行了具体的解释，对如何运用能力标准框架对公务员队伍实施管理也进行了具体的规定，使得新的“能力主义”的管理理念能够在全美顺利执行。

　　2.澳大利亚模式：标准灵活、形式多样、针对性强90年代，澳大利亚政府深化了自80年代中期开始的“再造政府”运动，加强了对公务员管理制度的改革。改革措施包括：精减机构、转换职能、下放管理权限、推行行为测评制度、加强服务文化建设、推行“能力主义”的管理新概念等等。

　　在澳大利亚，能力标准的制订和“能力主义”的推行，范围要比美国宽泛得多，并不只是局限在公务员范围之内。1992年，由联邦管理顾问理事会召集政府各有关机构、培训教育机构、管理层代表、工会代表制订了各行业应普遍遵循的一般性的《澳大利亚能力标准制订参照办法》，其后，各行业根据此法制订了本行业的能力标准体系。在联邦公务员系统内，公务员委员会于1992年制订了联邦公务员能力标准体系，基本内容是：

　　普通公务员（Asoi-4）的核心能力标准：

　　A.运用有关澳大利亚公务员系统和所在机构的知识于工作之中的能力；

　　B.根据工作目标进行计划和组织的能力；

　　c.协同团队工作的能力；

　　D.与他人合作的能力；

　　E.参与和适应变革的能力；

　　F.管理自己行为的能力；

　　G.收集、分析和使用与本职工作相关信息的能力；

　　H.有效地使用设备的能力；

　　I.计算能力；

　　J.文字表达能力。

　　中层管理人员（Asos-6）的核心能力标准：

　　A.运用有关澳大利亚公务员系统和所在机构的知识于工作之中的能力；

　　B.根据工作目标进行计划的能力；

　　c.领导和辅导他人的能力；

　　D.与他人合作的能力；

　　E.管理资源的能力；

　　F.适应并推行变革的能力；

　　G.管理自己行为的能力；

　　H.研究、分析和使用信息的能力。

　　高级服务系列（SOS）的核心能力标准：

　　A.运用有关澳大利亚公务员系统和所在机构的知识于工作之中的能力；

　　B.根据工作目标进行计划的能力；

　　c.领导和辅导他人的能力；

　　D.与他人合作的能力；

　　E.管理资源的能力；

　　F.管理变革的能力；

　　G.管理自己行为的能力。

　　高级行政系列（SES）的核心行为标准：

　　A.综合性管理能力：

　　a一般管理能力和业务拓展能力，

　　b.制订发展战略的能力，

　　c.事业心B.表达能力和处理人际关系的能力：

　　a.人际沟通能力，

　　b.表达能力，

　　c.解决人际冲突的能力；

　　C.领导能力：

　　a.战略决策能力，

　　b.人力资源管理能力，

　　c.自我管理能力；

　　D.概念分析能力；

　　E.判断能力。

　　澳大利亚联邦政府公务员能力标准体系的基本特点是：第一，标准灵活。联邦政府只是制订出了《澳大利亚能力标准制订参照办法》，各行业根据本行业实际制订自己的标准。在同一行业内，不同的部门也可以制订本部门的能力标准。在公务员系统内，尽管公务员委员会制订了统一的标准，但在这一标准基础之上，澳大利亚税务局、初级工业产品部、多元文化部等部门又为本部门的雇员制订了另外一套能力标准体系；第二，形式多样。尽管联邦政府出台了《澳大利亚能力标准制订参照办法》，但各行业各部门制订的能力标准体系却没有按照统一的标准的格式，而是分别设计了自己的格式，比如：列举式（公务员委员会）、表格式（初级工业产品部）、图解式（澳大利亚税务局）和分档式（公务员培训委员会），等等；第三，针对性强。由于各行业各部门能按本行业本部门实际情况制订自己的能力标准，因而，相比较而言，它能较好地解决能力标准在管理实践中的针对性问题。同时，由于各部门能力标准的制订主要是为了配合公务员培训体制改革，因而它们大都能较好地满足培训体制转轨的需要。

　　3.香港模式：标准一致、分头考评、引导性强由于面临着政权交接的特殊的历史背景，在90年代，香港地区的公务员管理体制并未像发达国家那样进行全面改革。稳定是90年代香港公务员队伍及其管理体制的主题。即使如此，由于香港是全球金融中心、贸易中心和信息中心，政府中高层公务员大都经历过欧风美雨的洗礼，因此，“能力主义”的管理理念也逐步地融进了香港公务员管理体制中，改革在局部、在技术层面上、以渐进的形式在进行。

　　香港政府制订公务员能力标准体系的主要目的是为考核工作提供依据。制订的步骤大致包括三阶段：首先，由高层的具有经验的公务员组成特别会议，通过问卷调查、个别访谈、工作观察等方法确定“能力标准”的大致内容；其次，将初步确定的内容交由公务员讨论，征求反馈意见；最后，特别会议根据反馈意见对能力标准进行修改，确定执行方案。目前执行的能力标准体系由两个档次26个要素组成。第一档次包括：工作知识、运用工作知识的能力、洞察力、分析能力、决策能力、提出建设性意见的能力、组织能力、工作效率、书面表达能力、口头表达能力、数字表达能力、承担责任的自觉性、压力管理能力、工作的主动性、人际关系、员工管理能力、语言（“三言两语”）能力。第二档次包括：性格、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、管理能力、工作热情、职业道德。

　　香港地区公务员能力标准体系的基本特点是：第一，标准一致。

　　不管普通公务员、中层管理人员还是高层管理人员，都用同一套标准去进行考核，每位公务员都要求具有两个档次26项要素中包括的各项能力和素养。第二，分头考评。对不同档次的能力和素养，由不同的部门来考评，公务员的主管上司负责考评公务员的第一档次的能力要求（大多是刚性指标），部门长官负责考评第二档次（大多是弹性指标）。第三，引导性强。能力标准为考评提供依据，考核工作参照标准，给每位公务员的每方面的能力和素养表现作出定级定性评鉴，评鉴结果作为公务员晋级和培训的依据。依据能力标准开展考评，对公务员不断改进自己的行为表现和实际工作能力有较好的引导作用。

　　三、经济特区公务员队伍素质标准体系的模式选择与内容架构

　　发达国家和地区制订公务员能力标准体系的三种典型模式，各有特色，都能给我们以一些启示。美国模式是一种比较理想的参考模式，将22种能力标准相对地划分为四组，并又根据公务员所处的职务级别的高低形成一个有序的组合，这种做法具有科学性和合理性。