第7章 环境与资源法的基本范畴(2)

　　第二，这一时期的环境与资源法律规定了较为严厉的惩处措施，体现了前资本主义时期法律制度重刑轻民、重刑罚轻奖励的特点。如，殷商时期就颁布了关于禁止乱倒垃圾的法令：“殷之法，刑弃灰于街者。”西周时期的《伐崇令》规定：“毋坏屋、毋填井、毋伐树木、毋动六畜，有不如令者，死无赦。”14世纪的英国皇帝爱德华一世在诏告中规定：会议期间禁止用“海煤”取暖，违者将受重罚。

　　第三，有关环境保护和资源利用的法律法规一般散见于其他法律文献之中，专门的环境与资源法律法规几乎没有，因而，呈现出环境与资源法律规范与其他法律规范，如行政法律规范、刑事法律规范相互交错的局面。

　　二、发展阶段

　　环境与资源法的发展阶段是指从资产阶级产业革命爆发到20世纪70年代。这一时期是西方发达国家公害事件频频出现的时期。

　　蒸汽机的发明和应用代替了人工劳动，社会生产力进一步提高，工农业生产部门也越来越多，人类对自然资源的开发利用活动达到了空前的程度。对矿产资源的无节制开采、对森林资源的乱砍滥伐、向城市肆无忌惮地排放各种废弃物、化学物品污染对人类的生存发生着深远的影响。上个世纪30年代至60年代，西方国家相继出现了震惊世界的八大公害事件这些严重的污染事件引起了政府对环境问题的关注。许多国家纷纷制定了许多环境污染防治的单行法。

　　与前一阶段的环境与资源法律制度相比较，这一时期的环境与资源保护法具有以下特点：

　　第一，环境与资源法的调整对象和调整范围更为广泛。各种环境问题发生的广度和深度以及国家对环境问题的日益关注使环境与资源法的调整对象和调整范围发生了很大的变化，环境与资源法不再仅限于调整因滥伐林木、破坏草场以及造成城市污染而产生的各种社会关系，而且还调整其他许多新的社会关系，如因噪声污染、化学危险物品污染、固体废物污染、放射性物质污染等新的环境问题而发生的社会关系。

　　第二，环境与资源法立法空前增多。这一时期环境与资源立法比以往任何时期都要多。环境与资源法调整对象和调整范围的扩大促成了相关立法种类的增多，针对不同的调整对象，必须要制定不同的环境与资源法来进行调整。如联邦德国在上个世纪60年代仅环境保护单行法就有30多部，内容涉及噪声、工业、城市建设、危险物品、水域管理等许多方面。

　　第三，这一时期的环境与资源法主要表现为各类环境保护单行法规范。环境保护单行法的出现是法律更细、更专地调整与环境保护有关的社会关系的必然。环境问题的复杂性和广泛性要求法律在解决这类社会问题时必须具体问题具体分析，针对不同的环境问题，应当辅之以不同的调整方法和手段。1863年英国制定的《碱业法》只针对制碱者对大气所造成的污染而做了一系列的规定；1864年美国制定的《煤烟法》以控制煤烟对大气造成污染为其立法主旨；1940年瑞典制定的《水系保护法》只涉及对水体的保护等。

　　三、完备阶段

　　环境与资源法的完备阶段指的是自20世纪70年代以来的阶段。

　　这一阶段的环境问题又不同于以往的环境问题，有了一些新的表现形式。由于现代工业和高新技术的发达，环境问题进一步恶化，其深度和广度远远超过了20世纪70年代以前出现的各种环境问题所带来危害。全球范围的环境问题开始出现，环境问题的发生也更为频繁。这个阶段的环境问题主要有酸雨、臭氧层严重破坏、温室效应、全球气候变化、突发性环境污染事故以及大规模的生态破坏等。这些新的环境问题使我们认识到：现代环境问题及其危害远远胜于前一阶段的环境问题，甚至大部分已经超越国界危及全球，成为各国无法回避的共同问题，解决这些问题需要各国的共同行动；否则，将造成难以挽回的后果。面对这些全球性的环境问题，法律领域也发生了深刻的变革，这种伟大的变革正孕育着一个独立的法律部门———环境与资源法的诞生。

　　纵观这一时期的环境与资源立法状况，主要有如下特征：

　　第一，国家为了更好地发挥管理环境的职能，在许多国家的宪法中明确写入了环境保护是国家的一项基本职能。美国宪法、我国“八二宪法”都有相关的原则规定。

　　第二，环境与资源法的综合性日益加强。1969年美国制定的《国家环境政策法》，1973年罗马尼亚制定的《环境保护法》，我国1979年制定并试行的《中华人民共和国环境保护法》等等，都是有关环境保护的综合性法律。环境与资源法律所反映出的从个别到一般、从单一到综合的发展趋势，以及国家从单个环境要素单项保护和单项治理到向全面管理和综合防治的发展变化，是环境与资源法不断走向成熟和完善的重要标志。

　　第三，环境与资源法的理论基础和基本原则伴随着现代环境问题的出现而发生着现代化变革。这种现代变革主要表现为：人类环境价值观有了新的内涵，人与自然的和谐发展、尊重自然规律和生态规律应当成为人类环境价值观的核心内容；可持续发展战略已成为人类社会发展的基本战略，经济的发展应当以环境的良性发展为前提，不能以牺牲环境利益来换取经济的暂时发展；环境与资源法的主体也在不断扩大，不仅当代人的环境利益得到法律的保护，代际人类之间的环境利益也应受到法律的尊重和保护；环境与资源法的调整范围不再限于传统部门法中的人与人之间的关系，而且与环境保护有关的人与自然之间的关系也应纳入环境与资源法的调整范围；“先污染后治理”的老路已被全程治理、综合防治原则所代替；等等。环境与资源法基础理论和指导原则的现代化变革使具体环境与资源法律规范也发生了变化，在各类不同的环境与资源法律规范中有不同的规定。

　　第四，法律的“生态化”在各国立法中受到重视并向其他部门法渗透，并引起民法典的“绿化”以及人们对物权法的“绿色”思考。这种生态化趋势在其他部门法，如刑法、行政法、诉讼法中也有所体现。

　　第五，环境立法的进一步完备和法律对各种环境社会关系的全面、综合调整，使环境与资源法从传统法律部门中分离出来，成为一门独立的法律部门。环境与资源法成为一门独立的法律部门，既从法律体系的角度融合了与环境保护有关的各类立法的相互关系，使整个环境与资源法律法规的框架结构更加协调、系统，又从法律效力位阶上提升了环境与资源法体系的法律地位，反应出国家对环境管理这项基本职能的重视。

　　（第三节）环境与资源法的属性

　　环境与资源法作为一门新兴的法律部门，在许多方面有不同于传统法律部门的特点。

　　关于环境与资源法的属性，不同学者有不同的理解，下面就学界比较一致认同的环境与资源法的属性做一介绍。

　　一、环境与资源法是社会本位法

　　法的本位反映着法的价值取向和基本理念，是法的本质的集中体现。按照法所反映和体现的不同价值取向和基本理念，法的本位一般被理解为“个人权利本位”和“行政权力本位”两种。

　　传统民法是以“个人权利为本位”的法，即“以个体为本位，以权利为主导”。具体表现为民法上的个人权利受到法律的充分保护，不受任何人和任何权力的侵犯。法的这种本位思想强调法律对个人权利与人格的绝对的尊重，是法律对个人权利维护的极端形式。

　　“个人权利本位”在反对封建特权，调动个体的积极性、创造性，促进社会经济的发展起了巨大的推动作用。但不可否认，以“个体权利为本位”的民法思想“常常孤立地强调社会个体的意志和利益，忽视甚至对抗社会整体的意志和利益；往往片面强调权利、自由，忽视对国家、对社会承担的责任，将权利和义务割裂开来”。在“个人权利为本位”思想的支配下，人们极力地追求自己利益的最大化，工业文明高度发达，生产力水平迅速提高，人们的物质享受亦达空前水平。然而，人们却忽视了现代工业文明所带来的环境极度恶化、生态系统濒临崩溃等负面影响。与“个人权利为本位”相对的是以“行政权力为本位”的传统行政法，它与传统民法不同，走向了另外一个极端，强调国家利益的至高无上。“行政权力本位”思想有利于借助国家行政权力，组织全体社会成员，实现国家的经济职能。这种方式虽然也能促就一个国家经济的繁荣，但由于单纯依靠国家权力发展一国经济而忽视经济发展自身的规律性以及对社会公共利益的维护，这种思想仍然不是长久之计，不宜确定为法的本位思想。片面地追求经济的高速增长而忽视人类赖以生存的自然环境必然是对社会公共利益的肆意践踏，即使国家有所作为，也只是走“先污染、后治理”之路，因而不可能彻底解决环境问题。“个人权利本位”和“行政权力本位”都片面地割裂了相互之间的联系，忽视了法律在追求个人权利极大维护和国家行政权力被强制尊重时被遗忘而又在现代社会不得不引起重视的另一重要本位思想———“社会利益本位”。

　　环境与资源法基于人类对日益恶化并严重影响到人类生存和延续的客观现实而出现，以对人类所共同拥有的自然环境以及由此产生的共同环境利益的保护为宗旨，这是环境与资源法的使命使然。因此，环境与资源法的诞生就注定了它是“社会利益本位”的法。

　　贯彻环境与资源法的“社会利益本位”思想，必须要遵守这样一条基本原则：无论国家、企业还是个人都必须对社会负责，即必须对经济、社会、环境的可持续发展负责。基于对社会所负的责任，环境法强调人们在进行任何生产、建设、消费等行为时，必须从是否有利于实现社会经济的可持续发展出发。国家在组织管理经济活动时，必须从实现可持续发展的战略目标出发，制定经济与社会、环境协调发展的国民经济与社会发展规划。国家利益与社会利益从总体上说是一致的，但有时也并不一致，特别是当国家在不恰当地追求短期经济效益时，就会损害社会的长远利益。

　　具体而言，环境与资源法的“社会利益本位”主要体现在：环境与资源法以保护环境为己任，是以保护公众的环境利益为重要目的的。我们知道，环境“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。环境是人类的母亲，它赐予我们丰富的资源和营养，是人类的共同财富，千百年来养育着人类。

　　但是，由于人类长期以来不知道保护它、爱护它，以至于如今的地球已满目疮痍。环境的恶化，不仅威胁当代人的生存，而且对子孙后代的生存都构成严重威胁，正所谓“吃祖宗的饭，断子孙的路”。所以，保护环境实际是保护全人类的共同生存条件，是一种真正的公益性、社会性的行为，环境与资源法以保护全社会的共同财富为己任，体现了环境法的社会利益本位属性。

　　二、环境与资源法是社会法

　　自古罗马法学家乌尔比安首次对法律做出公法和私法的划分之后，虽然屡遭质疑，但在法律开始关注现代工业文明之前，公私法的划分一直被沿用，并成为构建法律理论大厦和形成基本法律秩序的基础。

　　在法的历史发展过程中，公私法的划分标准问题一直是理论界乃至实务界长期争论的话题。有的学者以法律所保护的利益是公共利益还是私人利益为标准来进行划分，有的学者以权利是否可以被抛弃为标准来进行划分，法律关系主体是否平等，等等。但总的说来，以法律所保护的利益为标准的做法居多。

　　在法律发展之初，由于社会关系单一，公法和私法泾渭分明，各自有着特定的范围界限，公法以国家规则维护公共权力的运行；私法则以诚实信用、等价有偿等规则维护个体利益的实现。进入近现代社会，法所调整的社会关系领域的相互交叉以及法律制度之间的相互吸收和借鉴使得公法法域和私法法域的界限开始变得模糊，相继出现了“公法私法化”趋势和“私法公法化”趋势。“私法公法化”体现了国家对个人生活的干预，这在民商事法律规范中非常广泛，如公示制度、市场准入制度等等；“公法私法化”彰显了国家对个人利益的尊重，如现代国家“服务行政”理念的逐步深入。

　　随着市场经济的日渐完善和繁荣，人类文明所导致的高度社会化和现代化引发了许多问题，如资源被严重破坏，环境问题愈演愈烈，公序良俗时遭践踏这些深刻的社会问题使个人本位思想向社会本位思想转变。时至今日，社会利益的维护已经“成为普遍的思潮和共识，反映在立法上，就是环境法等社会法的勃兴和繁荣”。

　　作为社会法门类之一的环境与资源法，一经产生，便与公法和私法相互独立，有了自己的使命。“公法私法化”和“私法公法化”都不能代替环境与资源法作为一门新兴的社会法部门的存在。“环境与资源法所关注和规范的是社会公共利益和保障基本人权。对人类生存环境的研究和环境问题的解决，反映了全体社会成员的共同愿望和要求，代表人类的共同利益，因此，它不侧重于政治或经济领域。正是在这个层面上，我们说环境法是社会法，它侧重于社会领域的法律调整。”

　　三、环境与资源法是以可持续发展为价值取向的法

　　可持续发展是当代人类面对严峻的全球环境等问题所作的抉择。可持续发展是一种全新的价值观。按照1987年联合国环境与发展委员会发表的题为《我们共同的未来》的报告中的定义，可持续发展是“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成威胁和危害的发展”。它包括两个重要的概念和三层意义上的内容：“需要”和“限制”的概念，以及当代人之间的平等和代际人之间的平等。为了实现全球经济、社会的可持续发展，联合国发布了《21世纪议程》，中国政府为了实现中国经济、社会的可持续发展，根据联合国发布的《21世纪议程》，发布了《中国21世纪议程》，全面制定了人口、经济、社会、资源、环境、科技等诸多领域实行可持续发展的目标和内容框架。1996年，第八届全国人大第四次会议批准的《国民经济“九五”计划和2010年远景纲要》，再次确定了“实施可持续发展战略，推动社会事业的全面发展”的目标。实施可持续发展战略，已成为我国的基本国策，它不仅会推动我国的环境保护工作达到更高的水平，而且也将使我国的社会和经济发展达到一个更高的层次。