第21章 环境保护基本法律制度(2)

　　“三同时”的提法最早是作为环境管理的行政规定，出现于1973年经国务院批准的《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》中，1979年试行的《环境保护法》将其确定为环境法的一项主要制度，该法第6条第1款规定：“在进行新建、改建和扩建过程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计；其中防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；各项有害物质的排放必须遵守国家规定的标准。”此后的各种环境保护法律、法规也都体现了这项制度的要求。1986年的《建设项目环境保护管理办法》第4条第3款规定：凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的评价制度；执行防治污染及其公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。第20条规定，建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交“环境保护设施竣工验收报告”，说明环境保护设施运行的情况、治理的效果、达到的标准。经验收合格并发给“环境保护设施验收合格证”后，方可正式投入生产或使用。1989年的《环境保护法》第26条第1款规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体过程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”

　　此外，《建设项目环境保护设计规定》、《建设项目环境保护管理程序》以及《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法规、规章也都重申并完善了“三同时”制度的有关规定。1998年的《建设项目环境保护管理条例》对“三同时”制度作了更周密的规定，对原来的《建设项目环境管理办法》做了较大调整、修改，进一步完善了“三同时”制度，使此制度从污染防治法的一项基本制度扩展为普遍适用于污染防治法、生态保护与自然资源开发法、区域开发法的基本环境法律制度。

　　三、“三同时”制度的适用范围

　　“三同时”制度开始只适用于新建、改建和扩建企业，目前可适用于以下几个方面的开发建设项目：

　　1.新建、扩建、改建项目。新建项目，是指原来没有任何基础，而开始建设的项目。

　　扩建项目，是指为扩大产品生产能力或提高经济效益，在原有基础上又建设的项目。改建项目，是指在原有设施的基础上，为了改变生产工艺、产品种类或者为了提高产品产量、质量，在不扩大原有建设规模的情况下而建设的项目。

　　2.技术改造项目，是指利用更新改造资金进行挖潜、革新、改造的建设项目。

　　3.一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设项目。

　　4.确有经济效益的综合利用项目。这些项目应当同治理环境污染一样，与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

　　适用范围不断扩大，这是对原有的“三同时”制度的完善。

　　四、“三同时”制度的主要内容

　　建设项目一般包括设计、施工和投入使用、竣工验收几个阶段，“三同时”制度贯穿于建设项目的全过程，对不同阶段提出了特定的管理要求。

　　在建设项目设计阶段，建设单位必须向环境保护行政主管部门提交初步设计中的环境保护篇章，依据批准的环境影响报告书或者登记表，要落实防治环境污染和生态破坏的措施以及保护设施的概算。经审查批准后，才能纳入建设计划。否则，建设部门和其他有关部门不予办理施工执照，物资部门不供应材料、设备，以此保证环境保护设施与主体工程同时设计。

　　在建设项目施工阶段，保证环境保护设施与主体工程同时施工。保护施工现场周围的环境，防止对自然环境的破坏，防止或减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区的污染和危害。建设项目的主管部门负责监督施工中环境保护措施的落实。各级环境保护行政主管部门对建设项目的环境保护实施统一监督管理，负责建设施工的检查。

　　建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交《环境保护设施竣工验收报告》，说明环境保护设施运行的情况、治理的效果和达到的标准。

　　在验收和正式投产使用阶段，环境保护行政主管部门负责环境保护设施的竣工验收，负责环境保护设施运转和使用情况的监督检查。建设项目的主管部门负责环境保护设施竣工验收的预审、监督项目竣工后环境保护设施的正常运转。

　　分期投入生产使用的建设项目其相应的环境保护设施应当分期验收，需要配套建设的环境保护设施经验收合格后，才可以投入生产使用。

　　五、违反“三同时”制度的法律责任

　　对于生产建设项目的环境保护设施没有和主体工程同时投入运行的，建设项目的环境保护设施没有建成或者没有达到国家规定的要求就投入生产或使用的，由审批建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可并处罚款；建设单位在初步设计环境保护项目未经环境保护行政主管部门审查批准，即擅自施工的，除责令其停止施工，并补办审批手续外，对建设单位及其负责人可处以罚款；因违反“三同时”制度而造成环境污染破坏和其他危害的，除承担赔偿责任外，环境保护行政主管部门还可对其给予行政处分。

　　（第三节）征收排污费制度

　　一、征收排污费制度的概述

　　学术界对此制度有不同的称谓，有的称之为“经济刺激与限制制度”，有的称之为“排污收费制度”，有的称之为“征收排污费制度”。征收排污费制度是对于向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担一定污染防治费用的法律制度。它利用经济杠杆的调节作用，从外部给企业一定的经济压力，使排污量的大小同企业的经济效益直接联系起来。这项制度为进一步消除污染以及加快技术进步提供持续不断的压力并刺激创新，有利于排污者进行技术改造，开展再综合利用，促进对污染源的治理。

　　关于征收排污费的性质有多种不同的观点和解释。有人认为这是排污者对污染损失的一种补偿，但在我国，排污者实际缴纳的排污费同治理费和污染损失费相比，相差甚远。

　　有人认为这是为环境保护筹集资金的一种形式。排污费作为环境保护专项资金，是环保资金来源之一。但是，排污费并不是、也不应该成为环保资金来源的主要渠道。有人认为这是税收的一种，但在我国排污费是不上缴国库的，它与税收显然不同。还有人认为这是企业间的环境互助金。这些说法都难以概括我国排污费的性质。结合立法精神来看，征收排污费是运用法律手段，使污染者承担一定经济责任，目的在于促使污染的治理。这种意见似乎较为妥当。

　　二、征收排污费制度的产生和发展

　　征收排污费制度于20世纪70年代初在德国产生，世界各国特别是发达国家得到了不同程度的运用，各国对收费的范围、方法、使用不尽相同。美国、日本、德国的排污费主要用于污水和噪声的控制，超标违法加重收费。

　　我国1979年颁布的《环境保护法》（试行）中即规定了排污收费制度，并在一些城市进行试点。最早的专门立法是1982年国务院颁布的《征收排污费暂行办法》，1990年《环境保护排污收费预算会计制度》及1991年《关于调整超标污水和统一超标噪声排污费征收标准的通知》等法律法规中也都有这项制度的规定。此外，《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》也规定了征收排污费。2003年7月1日起施行的《排污费征收使用管理条例》对征收排污费的目的、范围、标准、污染物排放种类、数量的核定、排污费的征收、使用等做出具体规定。国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委于2003年2月8日发布了《排污费征收标准管理办法》，财政部、国家环保总局2003年3月20日发布了《排污费资金收缴使用管理办法》。财政部、国家发改委、国家环保总局2003年6月3日发布了《关于减免及缓缴排污费等有关问题的通知》，这些规定都是对我国征收排污费制度的完善。

　　三、征收对象和征收标准

　　直接向环境排放污染物的单位和个体工商户依照《排污费征收使用管理条例》的规定缴纳排污费，排污者向城市污水集中处理设施排放污水，缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费。

　　国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门，根据污染治理产业化发展的需要、污染防治的要求和经济、技术条件以及排污者的承受能力，制定国家排污费征收标准。国家排污费征收标准中未作规定的，省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方排污费征收标准，并报国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门备案。排污费征收标准的修订，实行预告制。

　　四、征收排污费的程序

　　征收排污费的程序，首先是确定污染物排放量。由排污单位向环境保护行政主管部门申请登记排放污染物的种类、数量和浓度，经环境保护部门或者指定的监测单位审核后，作为收费依据。然后环境保护行政主管部门按月或者按季向排污单位发出缴费通知单，排污单位在收到缴费通知单7天内向指定的银行缴付，逾期不缴的，每天增收滞纳金千分之一。对于拒缴排污费的，环境保护行政主管部门可对其处以罚款，亦可申请人民法院强制执行。

　　五、排污费的缴纳

　　依照大气污染防治法、海洋环境保护法的规定，向大气、海洋排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；依照水污染防治法的规定，向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费；依照固体废物污染环境防治法的规定，没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所，或者工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的，按照排放污染物的种类、数量缴纳危险废物排污费；依照环境噪声污染防治法的规定，产生环境噪声污染超过国家环境噪声标准的，按照排放噪声的超标声级缴纳排污费。

　　排污者因不可抗力遭受重大经济损失的，可以申请减半缴纳排污费或者免缴排污费。

　　排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的，自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，可以向发出缴费通知单的环境保护行政主管部门申请缓缴排污费；环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起7日内，做出书面决定；期满未做出决定的，视为同意。排污者因未及时采取有效措施，造成环境污染的，不得申请减半缴纳排污费或者免缴排污费。

　　六、排污费的管理和使用

　　排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”，征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入本部门预算，由本级财政予以保障，并且列入环境保护专项资金进行管理，使用的原则是：专款专用，先收后用，量入为出，不得超支挪用，如有节余，可结转下年使用。主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：重点污染源防治；区域性污染防治；污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；国务院规定的其他污染防治项目。其中重点排污单位治理污染源的补助一般不得高于排污单位所缴排污费的80%；用于补助环境保护行政主管部门监测仪器设备的购置，但不得用于环境保护行政主管部门自身行政经费以及盖办公楼、宿舍等非业务性开支。

　　县级以上人民政府财政部门、环境保护行政主管部门应当加强对环境保护专项资金使用的管理和监督。县级以上地方人民政府财政部门和环境保护行政主管部门每季度向本级人民政府、上级财政部门和环境保护行政主管部门报告本行政区域内环境保护专项资金的使用和管理情况。

　　1988年9月1日，国务院发布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，过去完全是由排污单位无偿使用，用于补助重点排污单位治理污染源的资金，现在规定将其中的20%~30%作为污染治理专项基金，实行有偿使用。可以使用这笔贷款的项目包括：重点污染治理项目；“三废”综合利用项目；污染源示范治理工程；为解决污染，实行并、传、迁企业的污染源治理设施。使用单位要以贷款的形式使用它，使用后在一定的期限内还本付息。

　　排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。任何单位和个人对截留、挤占或者挪用排污费的行为，都有权检举、控告和投诉。

　　七、违反征收排污费制度的法律责任

　　排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，处以缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停业整顿。

　　排污者以欺骗手段骗取批准减缴、免缴或者缓缴排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期补缴应当缴纳的排污费，并处所骗取批准减缴、免缴或者缓缴排污费数额1倍以上3倍以下的罚款。环境保护专项资金使用者不按照批准的用途使用环境保护专项资金的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者财政部门依据职权责令限期改正；逾期不改正的，10年内不得申请使用环境保护专项资金，并处挪用资金数额1倍以上3倍以下的罚款。

　　县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当征收而未征收或者少征收排污费的，上级环境保护行政主管部门有权责令其限期改正，或者直接责令排污者补缴排污费。