第29章 环境管理和环境法制(1)

　　学习提示：国家环境资源管理是现代国家的一项基本职能。从广义上讲，环境与资源立法、环境行政执法、环境司法是国家对环境与资源实行法治管理的基本环节。本章将重点研究国家环境资源管理的概念、管理体制、管理形式；环境立法的概念及特征、指导原则；环境行政执法的概念、主要执法措施；环境司法的概念、环境行政诉讼、环境民事诉讼、环境刑事诉讼等内容。通过学习，使大家对环境与资源法治管理的各环节有一个全面的了解。

　　（第一节）国家对环境资源的管理

　　一、国家环境资源管理的概念

　　从20世纪70年代开始，随着环境问题的严重化，许多国家把环境保护提高到国家职能的地位，加强了国家对环境与资源的保护管理。

　　直到70年代初，人们仍然把环境问题仅仅看成是由于工农业生产带来的污染问题，把环境保护工作看成是遵守一定工艺条件、治理污染的技术问题，国家对环境的管理充其量是动用一定技术和资金加上一定的法律和行政的保证来治理污染。1972年的人类环境会议是一个转折点。这次会议指出，环境问题不仅是一个技术问题，也是一个重要的社会经济问题，不能只用科学技术的方法去解决污染，还需要用经济的、法律的、行政的、综合的方法和措施，从其与社会经济发展的联系中全面解决环境问题。这样，就只有把环境与资源管理作为一项国家职能，全面加强国家对环境与资源的管理才能做到。

　　20世纪50年代兴起的环境保护运动，对推动发达国家的环境管理工作发生过重大影响。50年代、60年代是发达国家经济高速发展的20年，伴随经济高速增长而来的是公害的泛滥，许多著名公害事件都发生在这个时期，大量的人生病或死亡，使公众产生一种“危机”感，于是游行、示威、抗议的“环境保护运动”席卷各国。危及人类生存的环境问题不仅引起公众的强烈关注，还会成为社会动荡、政局不稳的导火线。这些严酷的现实使发达国家的政府认识到，环境问题已经成为同政治、经济密切相关的重大社会问题，不把环境管理列为国家的重要职责，便不能应付这种挑战。1971到1972年的两年里，美、日、英、法、加拿大等国政府，分别在中央设立和强化了环境保护专门机构。同时，不少国家相继在宪法里规定了环境管理的原则和对策，公民在环境保护方面的基本权利和义务，把“环境保护是国家的一项职责”规定为宪法原则。由此，国家对环境与资源的管理被上升为一项国家基本职能。

　　国家对环境与资源的管理，从狭义上讲，是指国家依法运用行政、法律、经济、科学技术、宣传教育等手段，对单位和个人的各种影响或可能影响环境及其中自然资源的行为进行行政管理的活动，其实质是国家对环境的行政管理。从广义上讲，不仅包括狭义上的国家对环境与资源的管理，还包括环境立法、环境司法以及国家对环境行政管理、环境立法与环境司法依法进行法律监督的活动。

　　加强国家对环境与资源的管理具有重要的意义。环境资源是国家赖以生存和发展的基础。环境问题既是社会问题，又是经济问题、生态问题。只有把环境管理作为国家的一项基本职能，列为基本国策，全面加强国家的环境监督管理，才能保障经济、社会和环境的协调发展。

　　二、国家环境与资源管理体制

　　为实现国家对环境与资源管理的职能，必须建立相应的管理体制。所谓国家环境与资源管理体制，是指国家环境行政管理机构的设置、职权的划分与协调以及管理活动规范运行的方式。在国家环境管理体制的三个内容中，环境行政管理机构的设置是国家搞好环境管理的组织保障，各机构职权的划分与协调是环境管理活动规范运行的职能保证，环境行政管理活动规范运行的方式是具有环境行政管理职权的国家机构行使职能的动态表现。

　　从发展历史来看，世界各国环境与资源管理体制普遍经历了从薄弱到强化、从分散到集中、从单纯治理到综合管理的过程。目前，世界各国的环境管理体制十分复杂，各具特色。从中央政府环境与资源机构的设置来看，大致有如下几种类型：一是不设专门环境管理机构，仅扩大现有行政机构的职责，使其具有环境保护的职责；二是在现有机构的基础上设立环境与资源管理协调机构，如在中央政府内设立了一个由政府首脑牵头的部际委员会，协调各部的环境资源保护职能和行动；三是成立具有环境保护职责的专门机构统一监督管理；四是几种机构同时并设，建立统一监督管理与分工负责相结合的管理体制。地方环境与资源管理机构的设置，多数国家都在各级行政机构中设立了与中央机构相对应的机构。

　　本书重点介绍我国的环境与资源监督管理体制的建立及其职责划分。

　　（一）我国环境与资源监督管理体制的历史演变

　　建国以来，随着国民经济的发展，我国的环境问题日益严重，为适应解决环境问题的需要，我国逐渐加强和完善了环境管理机构。至目前，已经形成了一个适应环境管理需要的管理体制。我国环境与资源管理体制大致经历了从无到有，从弱到强，从不健全到逐步健全的发展阶段。

　　1.建国以后至20世纪70年代初，我国的环境问题尚不突出，环境管理工作由有关部、委兼管。

　　如农业部、卫生部、林业部以及有关的各工业部分别负责本部门的污染防治与资源保护工作。

　　2.1974年5月，国务院成立了由20多个有关部、委组成的环境保护领导小组，下设办公室。国务院环境保护领导小组是一个主管和协调全国环境工作的机构，日常工作由下属的领导小组办公室负责。

　　3.1982年在国家机构改革中，成立了城乡建设环境保护部，同时撤销国务院环境保护领导小组，建设部下属的环保局为全国环境保护的主管机构。另外，在国家计划委员会内增设了国土局，负责国土规划与整治工作，这个局的职责也同环境保护有关。

　　4.1984年5月，根据《国务院关于环境保护工作的决定》，成立了国务院环境保护委员会，负责研究审定环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作。1984年12月经国务院批准，城乡建设环境保护部下属的环保局改为国家环保局，同时也是国务院环境保护委员会的办事机构，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作。同时，根据国务院的决定，除国务院环境保护委员会、国家环境保护局为中央的环境主管机构外，国家计委、国家经委和国家科委主要负责作为国民经济、社会发展计划和生产建设、科学技术发展中的环境保护综合平衡工作；其他各有关部委要负责本系统的污染防治和生态保护工作。据此，国务院19个有关部委设立了司局级的环境保护机构，在冶金部、电子工业部和解放军系统还成立了部级的环境保护委员会。

　　5.1998年国务院机构调整中，国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，撤销了国务院环境保护委员会。另外，根据环境保护法的规定，省、市各级政府建立了环境保护专门机构，工业较集中的县一般也设立了专门机构或由有关部门兼管。在较大的工矿企业里，设有环保科、室或专职人员。至此，我国环境与资源管理体制基本形成。自1997年起，全国省一级人民政府一般都设置了依法行使环境保护监督管理权的机构，随着一些环境污染防治法或者自然资源保护单行法的修订，分管部门的监督管理范围和权限也有所扩大。

　　（二）我国环境与资源监督管理体制构造与职责划分

　　《中华人民共和国环境保护法》第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理；县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”本条规定是对我国的环境保护监督管理体制的基本概括。

　　从上述规定，可将我国环境与资源管理体制概括为“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”的体制。所谓统一监督管理，是指人民政府设立一个相对独立、专门的环境行政部门，对整个环境保护工作进行规划、协调，依法提出环境法规草案和制定行政规章，依法监督管理环境法律、法规、规章、规划、标准和其他政策、规范性文件的实施，所谓部门分工监督管理，主要指有关部门依照法定的职责、权限对与其相关的环境保护工作进行具体监督管理。所谓分级监督管理包括中央级监督管理与地方分级监督管理。中央级的监督管理，一是指国务院和国务院主管部门对环境监督管理的统一业务领导或指导，二是指中央级的环境监督管理部门主要进行全局性、长期性、间接性的宏观监督管理。地方分级监督管理，包括省（自治区、直辖市）级、市级、县级、乡级的监督管理，其中省级主要进行宏观环境监督管理，市级既有宏观监督管理又有微观监督管理，县乡级主要进行执行性的、直接性的微观监督管理。

　　之所以采用这样一个监督管理机制，是由我国环境与资源保护管理工作的特点决定的。一方面，环境资源保护和管理的多样性，需要各级人民政府，各部门各司其责、相互配合、密切协作、共同进行环境监督管理；同时，环境是一个不可分割的整体，环境问题是一个全国性的问题，环境保护和环境监督管理工作具有综合性，因此需要加强中央政府对环境监督管理的统一领导和宏观监督管理。环境又是由不同环境要素和不同特点的区域环境组成的，环境保护和环境监督管理工作具有区域性、地方性，在不同的行政区域，环境问题有不同的特点，环境保护有不同对象和任务；因此各级人民政府应该从本地实际情况出发，实行地方分级监督管理。二者的结合，既能发挥中央统一领导、宏观调控的作用；又有利于调动地方各级人民政府的积极性，实行有效的微观监督管理。

　　不同级别、不同部门的管理职责如下：

　　1.国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。

　　2.县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

　　3.国家海洋行政主管部门，根据《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《海洋倾废管理条例》的规定，分管全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的监督管理。

　　4.国家海事行政主管部门，根据《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》的规定，负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境污染防治监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在我国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成污染事故登轮检查处理。

　　5.港务监督行政主管部门，根据《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《防止拆船污染环境管理条例》的规定，对我国内河船舶、拆船污染港区水域和港区的机动船舶噪声污染防治实施监督管理。

　　6.渔政渔港监督，根据《渔业法》、《防止拆船污染环境管理条例》和《海洋环境保护法》的规定，对内河渔业船舶排污、拆船作业污染内河渔业港区水域的污染防治实施监督管理，对我国海域渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，并负责调查处理内河的渔业污染事故；参与船舶造成海域污染事故的调查处理。

　　7.军队环境保护部门，根据《环境保护法》、《中国人民解放军环境保护条例》和《海洋环境保护法》的规定，对部队在演练、武器试验、军事科研、军工生产、运输、部队生活等对环境的污染防治实施监督管理。

　　8.各级公安机关，根据《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《治安管理处罚条例》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、《汽车排气污染监督管理办法》、《道路交通管理条例》和《大气污染防治法》的规定，对环境噪声、放射性污染、汽车尾气污染、水土保持等环境污染防治和自然资源保护实施监督管理。

　　9.各级交通部门的航政机关，根据《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《环境噪声污染法》的规定，对陆地水体船舶的大气污染、水污染和环境噪声污染进行防治。

　　10.铁道行政主管部门，根据《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》和《大气污染防治法》的规定，对铁路机车环境污染防治实施监督管理。

　　11.民航管理部门，根据《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《通用航空管理暂行规定》和《民用机场管理暂行规定》的规定，对经营通用航空业务的企事业单位和民用机场的环境噪声污染防治实施监督管理。

　　12.土地资源行政主管部门，根据《环境保护法》、《土地管理法》、《农业法》和《土地复垦规定》等的规定，对土地资源保护实施监督管理。

　　13.矿产资源行政主管部门，根据《环境保护法》和《矿产资源法》的规定，对矿产资源保护实施监督管理。

　　14.林业行政主管部门，根据《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》和《防沙治沙法》的规定，对森林资源、陆生野生动物、野生植物资源保护和防沙治沙工作实施监督管理。

　　15.农业行政主管部门，根据《环境保护法》、《草原法》、《野生植物保护条例》、《农业法》等规定，对耕地、农田保护区、草原、野生植物资源保护实施监督管理。

　　16.水利行政主管部门，根据《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》的规定，对水资源保护、水土保持实施监督管理。

　　17.渔业行政主管部门，根据《渔业法》和《野生动物保护法》的规定，对渔业资源、水生野生动物资源保护实施监督管理。

　　此外，根据有关单行的环境与资源法律、法规，建设部、环境卫生、海关、工商行政主管部门等，在一定范围内也具有环境保护监督管理权。

　　三、国家对环境与资源管理的形式

　　国家对环境与资源的管理，从广义上不仅包括国家对环境与资源的行政管理的活动，还包括环境与资源立法、环境与资源司法，以及对环境与资源管理依法进行法律监督的活动等多种形式。本书关于国家对环境与资源管理的形式采此广义上的概念，下文（第二节）至（第四节）将对以上内容进行分述。

　　（第二节）环境与资源立法

　　一、环境与资源立法概述