第30章 环境管理和环境法制(2)

　　环境与资源立法，是指国家权力机关和国家行政机关依照法定职权和程序，制定、认可、修改、补充或废止各种有关保护和改善环境，合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害的规范性法律文件活动的总称。

　　根据我国的立法体制，国家最高权力机关即全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院有权根据宪法和法律的规定，制定行政法规；省级或较大的市的地方人大及其常委会可以在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下制定地方性法规；民族自治地方的人大有权按照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。此外，国务院各行政主管部门还可以根据国家法律、行政法规的规定，制定适用于本部门的行政规章。省级或较大的市的地方人民政府也可以制定适用于本行政区域的地方行政规章。

　　环境与资源立法是我国立法活动的内容之一。与国家立法体制相对应，我国的环境与资源立法可以分为以下几个层次：1.全国人民代表大会及其常委会分别制定环境与资源基本法律和一般法律；2.国务院制定环境与资源行政法规；3.国务院所属各部、委在本部门的权限内，根据法律和行政法规，制定环境与资源规章；4.省级或较大的市的地方人大及其常委会有权制定环境与资源地方性法规，民族自治地方人大有权按照当地民族的特点制定环境与资源单行条例；5.省、直辖市人民政府和省人民政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人民政府，可以在与法律、法规不相抵触的前提下，制定地方环境与资源行政规章。

　　环境与资源立法必须按照法定程序进行。目前，我国的各类环境与资源立法一般要经过立法准备、由法案到法和立法完善阶段。环境立法的准备阶段，是指在提出环境法法案之前的有关立法工作。从宏观上来说，环境立法的准备阶段包括：进行环境立法预测、形成环境立法创意，这其中包括：确定某个环境立法个案的立法目标、目的和指导思想，弄清进行该项立法的客观依据和主观条件是否具备，组织法案起草班子，为立法进行物质准备。二是从微观方面讲，通常包括：起草者要明确立法意图，拟出法案草稿，征求有关方面对法案草稿的意见，就法案中的有关问题进行协调论证，从而形成法案正式稿。由法案到法的阶段，一般都经过法案提出、审议、表决和法的公布诸道程序。提出法案是指有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权接受提案的机关，提出关于制定、认可、修改、补充和废止法的提案或者说法案。审议法案是由有法案审议权的主体，对法案运用审议权，决定其是否列入议事日程、是否需要进行修改以及对其加以修改的专门活动。表决法案是指由有法案表决权的机关和人员，对法案表示赞成还是不赞成的态度。公布法是指由有关机关或人员，在特定时间内，采用特定方式将法公之于众。

　　二、环境与资源立法的特征

　　（一）环境与资源立法主体的广泛性

　　环境立法的主体主要是根据宪法和法律的规定，享有立法权的特定国家机关，以及根据授权机关的授权进行授权立法的其他国家机关。其中包括：议会、政府以及行使环境保护职能的特定行政机关，这也是环境立法主体与一般立法主体相同的地方。

　　但是由于环境构成要素的复杂性和多样性，有关环境保护的法律规范不可能集中形成一部完整统一的法典，所有与自然资源和环境要素有关的立法当中都有可能包含环境法律规范，在这些立法当中相当一部分并不是以环境保护为主要立法目的，但也同时包含了环境法律规范在里面，比如，水资源法、土地资源法、渔业资源法等等，所有这些立法有的是由议会和政府制定的，而有些是由相关的资源管理部门所制定，而这些部门并不负有环境保护的专责。这就使得环境立法在主体上相对于其他的立法要广泛得多。

　　（二）环境与资源立法内容的综合性

　　环境法是一个复杂的多学科交叉、多种法律规范并存的法律体系，与其他立法相比，有着内容上的综合性。由于环境是由不同要素构成的，所以环境立法就需要针对不同的环境要素，研究各自的规律和特点，全面概括不同环境要素在人与自然关系协调当中的功能和作用，从而确定不同的法律规范。对于所有环境要素共同特点的概括，形成了环境保护基本法律的内容，而对于不同环境要素的概括和总结形成了环境保护的专门立法。同时，由于环境要素分布范围的广泛性，也就决定了环境立法不可能像其他立法一样，成为一个简单的以某个环境要素为内容而立法，而是以多个环境要素立法共同构成环境立法体系，从这一意义上讲，环境立法是对不同环境要素的综合。

　　（三）环境与资源立法的协调性

　　由于环境与资源立法主体的广泛性、内容的综合性，要求环境与资源立法必须强调协调性。立法的协调性，是指在法案的内部、法与其他法之间在纵向上以及与各个部门法之间在横向上不冲突、不抵触，协调一致。其中，法案的内部协调性要求在一部立法中对法的内容、形式和法的结构以及法的规范，法的基本原则、基本法律制度和措施要保持协调一致。环境与资源法与其他法之间纵向的协调性是指拟定的环境与资源法案要与宪法、法律、行政法规或者相关的地方性法规和行政规章之间要保持协调一致，在内容方面下一层次的立法不得与上一层次的立法相抵触。各种部门法之间的横向协调性是指各部门法如民法、刑法、经济法、行政法等与环境与资源法之间保持协调一致。根据目前存在的问题，主要应当注意的是法律的表述形式（术语）的协调、法与国家基本法律规定的协调、新法与旧法的协调、诉讼时效规定的协调、同类社会关系存在的不同立法规定之间的适用协调，等等。

　　三、环境与资源立法的指导原则

　　环境立法的指导原则，是指为实现环境与自然资源保护的目标，在法律上充分体现环境与自然资源的生态价值与经济价值，在起草、制定或修改环境法律草案的过程中，对立法者具有指导意义的基本原理和基本方法。

　　环境立法的指导原则与环境法的基本原则不同。环境法的基本原则，是在环境法律之中必须规定或体现、并贯穿于全部法律规范的具有普遍意义的原则。而环境立法的指导原则仅适用于立法的过程中，是环境立法的方法论基础，因此它们与我国环境法的基本原则既有联系又有区别。我国环境与资源立法的指导原则可以概括为：

　　（一）遵循生态规律的原则

　　遵循生态规律的原则。是指在进行环境与资源立法时，应当充分考虑和遵循自然和生态演变的规律，以地球生态系统平衡的基本原理作为制定法律的理论基础。

　　本书第二章中，我们对生态规律的基本知识做了简要介绍。生态学的原理提示我们，人工建立的系统最后都必须与生态系统中有关物质循环和能量流动的原理相一致。对于生态系统及其规律，人类只能去适应它、而不可能人为地去改变它。从开发利用资源直到排放废弃物和污染物，人类的所有活动都可以被看做是在改变自然生态系统的物质、能量的输出输入，当这种改变达到一定程度时，就有可能导致生态系统的崩溃。

　　所以在进行环境立法的过程中，立法者应当时刻以生态规律衡量某项调整人类行为的法律规范，在考虑保护当代人类自身利益的同时，还必须考虑保护人类的生存条件———生态系统，考虑到人类近期或者长期利益的实现还需要有众多的环境条件作支撑。这样才能使人类的行为符合生态系统平衡的要求，才能保证人类世代的利益。

　　（二）以可持续发展为导向的原则

　　可持续发展是人类社会在几千年的探索实践中找到的一条维持地球生态系统繁荣稳定的发展道路。它不仅应当成为现代各国完善国家立法体系的长远目标，而且理应成为环境立法应当具体体现的一项指导原则。以可持续发展为导向的原则，是指在环境立法中应当将实现人类社会、经济的可持续发展作为法律所要实现的理想目标，用新的发展观取代传统的发展观，使人类的思想和行为在法律规范的引导下发生根本性的转变。

　　（第三节）环境与资源行政执法

　　一、环境与资源行政执法的概念

　　环境与资源行政执法，是指国家环境保护行政主管部门及其他负有环境与资源管理职责的行政主体按照环境法律、法规的规定，直接采取影响相对人的具体权利义务或直接监督相对人权利义务的行使或对履行情况进行检查的行为。环境与资源行政执法具有如下特征：

　　1.环境与资源执法是一种行政行为，它是环境行政主体代表国家行使环境管理权所采取的具有法律效力的行为。

　　2.环境与资源执法是执行环境法律、法规的行为。它是环境行政机关具体的对相对人适用法律，使环境法律、法规直接生效的行为，是环境管理中不可缺少的一个环节。

　　3.环境与资源执法是针对具体人和事所采取的行为，即在环境执法中，相对人确定、管理对象确定，因而它是一种具体的环境管理行为。

　　4.环境与资源执法产生一种双方法律关系，这种法律关系具有不对等性，不以“合意”为必要条件。但是，双方不对等地位的存在以双方对法律的平等遵守为前提。

　　环境与资源行政执法行为可以根据不同的标准进行不同的分类。根据环境管理行为的不同方式，可以将其分为环境行政监督检查、环境行政许可、环境管理行政合同、环境行政处理决定、环境纠纷的行政处理等。

　　二、环境行政监督检查

　　环境行政监督检查，是指环境执法机关为了实现管理职能，依法对环境行政管理相对人是否遵守环境法律法规、行政规章、行政决定进行监督检查。监督检查是环境执法的基本手段之一，也是环境执法的中心环节。环境行政监督检查的方法和措施在环境法的各有关法规中作了规定，归纳起来有如下方面：

　　1.环境监测。监测是主管部门了解一定区域内的环境状况，掌握排污的具体情况，实施监督的重要方法。

　　2.书面检查。即环境行政主体为了履行职责，调阅相对人有关环境保护的计划、报表、账册、设计任务书，报告书、报告表等材料，并要求相对人就有关材料进行说明的监督方式。

　　3.现场检查。即环境行政机关的工作人员直接深入现场进行检查，检查环境法的实施情况或环境行政处理决定、行政处罚决定的执行情况。现场检查现已成为我国环境管理的一项基本制度。

　　4.考核。即环境行政主体通过考核对一定区域内的相对人实施的监督。

　　5.统计。即负有统计义务的被管理者向管理者按照国家规定的统计要求上报统计报表，由管理者综合分析，以帮助决策的基础性工作。

　　6.送达违法通知书。管理人在监督检查中发现相对人的违法行为时向违法者送达的一种提示性文书，要求其采取措施，停止或纠正违法行为。

　　7.即时强制。即在紧急情况下，环境行政主体对可能造成环境污染或破坏、正在造成环境污染和破坏的人、行为或物所采取的强制措施。采取即时强制措施，必须符合法定条件。

　　三、环境行政许可

　　环境行政许可，是指环境行政管理机关依照环境法律、法规、行政规章、行政决定，批准或同意单位和个人进行某项须经行政许可的环境行政行为或取得从事某项须经行政许可的环境行政行为的资格。环境行政许可表现为口头许可、书面许可、不作为的许可三种形式。口头许可比较简单，适用于影响程度与范围小的小型环境行政行为。书面许可是最常见的方式，比如污水集中处理运营资格证书、排污许可证、狩猎证等。不作为的许可只适用于法律有规定的场合，比如《建设项目环境保护管理办法》第21条规定：“环境保护部门自接到环境影响报告书、环境影响报告表对上述文件分别在两个月、一个月内予以批复或签署意见。逾期不批复或未签署意见的，可视其上报方案已被确认。”

　　四、环境管理行政合同

　　环境管理行政合同作为行政合同的重要表现形式，在美国、日本等市场经济国家的环境行政管理领域得到了广泛的应用。按合同主体的不同，可以把环境与资源管理行政合同分为内部行政合同与外部行政合同。内部行政合同的主体分别是上下级环境管理行政机关；外部行政合同的主体一方是环境管理行政机关，另一方为个人、企业等行政管理相对人。内部行政合同包括上下级环境管理行政机关（包括受委托的单位和个人，下同）之间签订的环境保护目标责任书、排污总量指标分配协议书等，其实质是上下级环境行政管理部门之间的责、权、利的内部调整。在内部行政合同中，上级环境行政管理部门制定的区域环境保护要求会被下级部门分块完成，下级环境行政管理部门则可从上级部门的行政自由裁量权中获得某些行政和利益支持（如政绩和业务考核加分）。外部行政合同包括开发、利用与养护自然资源行政合同、污染治理目标合同、排污许可协议书、环境保护设施的建设与营运合同等，其实质是环境行政管理部门为了完成内部行政合同，在法律规定的权限范围内和环境与资源法精神的指导下，按照区域环境保护的现状和内部行政合同的要求，灵活地与行政管理相对人约定相互的行政法律权利（力）与义务。在外部行政合同中，行政管理相对人从环境行政管理部门的行政自由裁量权中获得了一定的利益承诺（如奖励），环境行政管理部门也达到了更加严格要求行政管理相对人以完成内部行政合同的目的。

　　五、环境行政处理决定

　　环境行政处理决定，是指国家环境行政主体依照环境法律法规，针对特定对象和条件采取的具体、单方、直接发生法律效力的环境行政行为。行政处理决定在我国环境法中有多种表现形式，根据对相对人权利和义务的不同影响分为以下几种：

　　1.赋予相对人权利或权能的决定，即环境行政主体为相对人设定原来没有的权利或权能。具体包括，直接获得某种行为的权利，如许可证；获得为某种行为的资格，如环境影响评价资格证；获得某种荣誉称号或物质奖励。

　　2.剥夺相对人的权利或权能的决定，即赋予相对人某种权利或权能的行政主体有权剥夺它所决定的权利或权能。如吊销许可证，剥夺荣誉称号等。

　　3.设定义务的决定，即行政主体课以相对人原来所不承担的义务，包括作为的义务与不作为的义务。课以义务的行政处理决定必须有法律依据才能做出。