第72章 国际环境保护的基本法律制度(2)

　　（一）大气污染概述

　　大气中污染物质的浓度达到有害程度，以至破坏生态系统和人类正常生存、发展的条件，对人或物造成危害的现象叫做大气污染。

　　随着人类经济活动和生产的迅速发展，在大量消耗能源的同时，同时也将大量的废气、烟尘物质排入大气。造成大气污染的原因，既有自然因素又有人为因素，尤其是人为因素，如工业废气、燃烧、汽车尾气和核爆炸等严重影响了大气环境的质量。

　　大气污染对气候的影响很大，大气污染排放的污染物对局部地区和全球气候都会产生一定影响，以至可能引发“温室效应”，致使地球气温上升。随着工业化和能源消费增多，酸性排放物也日益增多，它们进入空气中形成了酸雨。另外，由于人类活动对大气层的破坏正在逐渐扩大到平流层，人类所生产使用的消耗臭氧的物质向大气排放还造成了对平流层中臭氧层的破坏。由于气候体系是地球最基本的要素，因此气候体系的改变将会极大地影响地球生态系统。

　　（二）越境大气污染

　　越境大气污染是国际环境问题中的一种比较普遍的现象。在国际社会控制大气污染方面，1968年欧洲议会部长理事会通过了《控制大气污染原则宣言》，要求各成员国采取必要的立法和行政措施，以预防和消除各种大气污染。1979年联合国欧洲经济委员会制定了《长程越境大气污染公约》（Convention On Long－Range Transboundary Air Pollu tion），该公约是世界上第一个关于空气污染，特别是远程跨国界空气污染的专门区域性公约。目的在于保护人类及其环境不受来自大气的污染，限制并尽可能逐渐减少和防止大气污染以及长程越境大气污染。公约规定了一些防止远程大气污染的基本原则，制定了有关审查、磋商等方面的内部实施机制，主要包括大气质量管理制度、情报交换制度以及协商和合作制度等。公约虽没有许多实质性规范，但它为该领域的条约规则的发展奠定了基础。

　　1985年和1988年缔约国分别签署了关于减少二氧化硫排放的赫尔辛基议定书和关于控制二氧化氮排放的索非亚议定书。赫尔辛基议定书规定至迟在1993年前将国内二氧化硫的排放量或其越界通量减少至少30%。索非亚议定书冻结了二氧化氮近期内的排放量。随后，1998年、1991年签署了《关于削减氮氧化物排放的议定书》和《关于削减挥发性有机化合物排放的议定书》，到1994年还签署了《关于进一步削减硫化物的议定书》。

　　这些条约有效制止了大气污染物越界排放量。

　　（三）臭氧层的保护

　　臭氧层是地球最好的保护伞，它吸收了来自太阳的大部分紫外线。然而近二十年的科学研究和大气观测发现：每年春季南极大气中的臭氧层一直在变薄，事实上在极地大气中存在一个臭氧“洞”。这种臭氧损耗现象是一种反常现象，表明这一紫外线吸收层将要带来全球性灾难。通过不断的科学研究，人们发现人类社会活动释放的物质严重的破坏了臭氧层，当然这种现象还受到这一地区独特的气象状态（极涡、寒冷的平流层温度、极地平流层云）的影响。臭氧层耗损问题在20世纪70年代就开始引起世界各国的关注。早在1977年，联合国环境规划署成立了臭氧层问题协调委员会。1985年，在维也纳通过了《保护臭氧层维也纳公约》。

　　该公约是第一个全球性的大气保护公约，目的在于保护人类健康和环境，使其免受人类改变或可能改变臭氧层的活动所造成或可能造成的有害影响；采取一致措施，控制已发现对臭氧层有不良作用的人类活动，该公约系统地规定了缔约国的一般义务，具体义务的承担则规定通过附件、议定书来确定；要求缔约国采取措施保护人类健康和保护环境不受那些改变或可以改变臭氧层的人类活动的不利影响；详细地规定了缔约国为实现一般义务而承担的合作义务；对缔约国间涉及公约的解释或适用的争端问题在程序和诉诸方式上做出了具体规定。公约的重点是关于程序性问题的规定，它涉及对臭氧层耗损问题的观测与研究、情报交换、信息传递、机构设立、公约的修正、议定书的制定和修正以及公约附件的制定与修正等。该公约具有明显的框架性质，而对实体义务规定得十分笼统和概括。由于这种方式能够得到多数国家的接受，因此《保护臭氧层维也纳公约》及其体制是现代国际环境立法的一个典范。

　　1987年制定了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。该议定书在1990年又作了修改。相比较而言，议定书及其修正案是比公约本身更重要的协议。议定书确定的核心准则之一是各国限制生产和消费各种不同类型的消耗臭氧层物质。议定书的另一准则是由缔约国在管制的基础上承诺对控制措施进行评估。议定书还制定了一个阶段性削减计划，规定了限制与非缔约国进行受控物质及有关产品的贸易。这一协定书还包含了两个对发展中国家有利的条款：一个是建立一项临时多边基金，帮助发展中国家采取代替氟氯烃的技术；另一个是技术转让条款，要求签字国把最好的技术按照“公平和最有利的条件”转让出去。

　　1990年，联合国环境规划署又召开了国际会议，对议定书的内容又作了一些调整和修正。除了将控制物质由8种扩大到20种外，还确立了保护臭氧层的国际资金机制和发达国家缔约方有义务以“公平和最优惠的条件”向发展中国家缔约方迅速转让替代物质和有关技术的规定。

　　（四）气候变化

　　1979年，由世界气象组织召开的第一届世界气候会议上，气候变化才引起了国际社会的关注，号召各国“预见和防止可能对人类福利不利的潜在的人为气候变化”，气候变化对人类生活可能产生的潜在严重威胁，迫切需要国际社会做出共同的努力。

　　1988年，联合国大会通过了“为当代及后代人类保护气候”的决议，要求拟定关于气候变化公约的可能要素。1990年，联大设立了关于气候变化框架公约政府间谈判委员会，谈判起草气候变化公约。经过两年的努力，以协商一致方式通过了《联合国气候变化框架公约》，在1992年召开的环境与发展大会上，153个国家包括中国签署了该公约。公约共26条，规定各缔约方在为实现本公约的目标和履行其各项规定而采取行动时，遵循原则，实现承诺；制定国家政策并采取措施；通过限制人为温室气体排放和保护、增强温室气体库和汇，减缓气候变化等。这是一个框架性文件，并未对控制温室气体的具体措施作出规定。

　　1997年12月，在日本召开的联合国《气候变化框架公约》缔约方第三次会议通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑止气候变暖的《京都议定书》，中国在1998年5月签署并于2002年8月核准了该议定书。截至2004年11月，127个国家和地区批准了《京都议定书》。

　　二、外层空间环境保护

　　（一）外层空间概述

　　外层空间，既是科学的概念，也是法律的概念。外层空间作为空间科学概念早已存在，一般是指地球大气层（对流层，平流层，中间层，热层，电离层）以外的整个空间。外层空间虽已成为国际法的一个通用名词，但迄今还没有一个明确的定义。一般的概念是：地球以外的整个空间分为空气空间和外层空间两个区域，各受不同法律制度的调整。

　　（二）有关外层空间环境的现行国际法律制度

　　外层空间法作为一个独立的国际法部门，形成于20世纪80年代。构成外层空间法的主要法律渊源就是由联合国和平利用外层空间委员会颁布的五个国际条约以及由联合国大会通过的称为“原则”但不具有约束力的五个文件。此外，其他政府间和非政府间的国际组织和机构、各种多边和双边条约和协定以及与外层空间活动有关的国家法律也构成了空间法的整体框架。现行的外空国际条约订有若干保护空间环境的条款。主要分为两类：一类是防止对空间环境损害的一般和具体的规定；另一类是造成损害后的补救规定。

　　1.预防性规定

　　1963年的《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》是第一个涉及空间环境保护的条约。该条约规定，禁止在大气层、外层空间和水下进行核爆炸。同时《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体所应遵守原则的条约》（简称《外空条约》），明确禁止在外空试验和部署核武器，1975年《关于登记射入外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）以及1979年的《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（简称《月球协定》），是防止空间环境污染的重要条约，此外《国际电信联盟公约》和《无线电规则》禁止对空间通信进行有害干扰。

　　2.补救性规定

　　根据《外空条约》第6条和第7条，各缔约国应分别对其外空活动承担国际责任，并对外空活动造成的损害承担赔偿责任。《营救协定》第5条第4款则规定，“如果缔约国有理由认为在其管辖的区域内管理的或在其他地方保护着的空间物体或其组成部分，就其性质来说，是危险的和有害的时候，则可通知发射当局在该缔约国的领导和监督下，立即采取有效措施，消除可能造成危害的危险”。《空间物体所造成损害的国际责任公约》（简称《责任公约》）中的补救性规定是非常重要的，它是《外空条约》关于国际责任和赔偿责任原则的进一步发展。条约规定发射国对其空间物体在地球表面或给空中的飞机造成的损害，应负绝对赔偿责任。规定损害赔偿额应按国际法的公正合理原则来确定，以保证上述赔偿能把损害恢复到未发生损害前的原有状态。

　　（第三节）国际水道环境保护法律制度

　　一、国际水道概述

　　国际水道是指其组成部分位于两个或者两个以上国家的河流、湖泊、运河等水道系统。联合国大会于1997年通过的《国际水道非航行利用法律公约》就此给出了定义，将“水道”定义为“由于客观联系而构成统一整体并且通常流入共同终点的地表水和地下水的系统”。

　　目前，在国际水道法上是有争议的，具体存在广义和狭义两种学说，广义说包括整个水道、流域及相连水道，狭义说只包括构成和穿越边境的那部分水道。现代双边和多边条约已经趋向采用“国际水体流域”这一概念。所谓国际水域是指其组成部分位于两个或更多的国家的领土之上或管辖权之下的水域，包括海洋、大海洋生态系统、封闭或半封闭的海口、河口以及具有跨国界流域或共同边界的河流、湖泊、地下水系统和湿地等。

　　国际水道的利用直接关系到沿岸国眼前和长远的利益，形成既有一致又有对立的利害关系。国际水法的基本任务就是协调和保证各国的合法利益。在很多国家参与水道国际开发的新形势下，国际水法的协调作用将更加重要。

　　二、国际水道环境保护的法律条约

　　对国际水道的环境保护主要是通过双边或者区域性条约来进行的。国际河流制度起源于欧洲，欧洲国家签订的许多河流条约对国际河流法的形成和发展曾产生重大影响。

　　同一区域范围内，国家关系和水域立法原则，都有相近似之处，形成一定程度的区域性。

　　近几十年来，非洲和拉丁美洲国家签订了一系列开发国际水道的条约，从概念、体制、指导原则到具体规定都有新的创建和相通性。这些国家正在探索创立国际水法的新原则和新规则，逐渐形成区域性的法律制度和法规，推动了国际水道在各个地区的普遍发展。第二次世界大战后到1977年间，含有防止国际河流和湖泊的污染的条约增加到40个，其中12个条约规定禁止污染国际水道。

　　1966年，国际法协会通过的《国际河流利用规则》（赫尔辛基规则）虽属国际法学团体制定的文件，对各国不具法律约束力。但由于其不仅对国际法中关于国际河流利用的规则作了系统的编纂，而且其规定的各种规则所依据的原则可用于指导各国对其他形式国际淡水资源的利用和保护，它对于国际淡水资源的利用和保护的法律制度的发展起到了承前启后的作用。

　　1979年，国际法研究院通过了《河流和湖泊的污染与国际法》的决议。主张根据本国的环境政策行使利用其自然资源的主权权利，并且在不损害条约义务的情况下，各国应承担义务，保证它们的活动，或在其管辖范围或控制下从事的行为，不得对国际河流水域或其境外湖泊造成污染。

　　1997年，联合国大会通过了国际法委员会起草的《国际水道非航行使用法公约》，这是国际淡水资源的利用和保护法律制度发展史上继1966年国际法协会《国际水道利用规则》（赫尔辛基规则）之后的又一个具有里程碑意义的重大事件。此公约作为一项框架性公约，对有关国际水道的非航行使用的基本法律问题作了规定，发展了这方面的国际立法。

　　三、国际水道的公平合理利用

　　首先各当事国应在各自领土内公平合理地利用国际水域，特别是各国在使用和开发国际水域时，应着眼于与充分保护该水域相一致，并考虑到其他当事国的利益，使该水域实现最佳的和可持续的利用。

　　其次当事国应公平合理地参与国际水域的使用、开发和保护。这种参与应当包括利用国际水域的权利和合作保护及开发国际水域的义务。《赫尔辛基规则》第4条提出“每个流域国在其境内有权公平合理分享国际流域内水域利用的水益”，《国际水道非航行使用法公约》第5条也规定了这一原则，并将其进一步扩展为对国际水道地公平合理利用和参与。

　　四、使用国际水道不造成重大损害

　　在开发利用国际水域时，各国有义务采取适当措施，把在开发利用过程中所造成的跨界危害降至最低限度。不造成重大损害实质上是对国际水域内的相关国家在开发利用国际水域中的权利的一种限制，其具体包含两方面的内容：

　　第一，国际水域内各国在自己领土内利用国际水域时，应采取一切适当措施，防止对其他国家造成重大损害。

　　第二，一国开发利用国际水域的行为如对另一个国家造成重大损害，应采取一切适当措施，消除或减轻这种损害，并在适当的情况下，给予补偿。