第26章 环境保护基本法律制度(7)

　　环境基础标准是在环境资源保护工作范围内，国家对环境标准中具有指导意义的名词术语、符号、代号、指南、程序、规定等所作的统一技术规定。这类标准是制定其他环境标准的基础，其目的是为制定和执行各类环境标准提供一个统一遵循的准则。国际标准化组织环境技术委员会将基础标准和方法标准作为其工作的重点。我国已制定的环境基础标准共12项，如《环境保护图形标志》、《水质词汇》、《空气质量词汇》等。

　　（四）环境监测方法标准

　　这类标准是在环境资源保护工作范围内，以采样、分析、测试、数据处理等方法为对象所制定的统一技术规定。它是制定、执行环境质量标准的技术依据，可以使各种环境监测和统计数据准确、可靠，并提供具有可比性的保证。目前，我国制定的环境标准样品标准有230项。

　　（五）环境标准样品标准

　　环境标准样品是在环境资源保护工作和环境标准实施过程中标定仪器、检验测试方法、进行量值传递和质量控制而由国家法定机关制定的能够确定一个或多个特性值的物质和材料。环境标准样品标准就是对上述环境标准样品必须达到的要求所作的统一技术规定，此标准是一种实物标准。目前，我国制定的环境标准样品标准有29项：如《大气试验粉尘标准样品》、《空气质量氯氧化物标准样品》、《土壤ES－4标准样品》等。

　　五、环境标准的制定和实施

　　环境标准的制定和实施的目的是要控制污染物的排放，以免危害人类环境，从而实现环境效益、经济效益和社会效益的有效统一，实现经济与社会的可持续发展。

　　（一）环境标准的制定原则

　　首先，制订标准要体现国家有关环境保护的方针、政策和规定，符合国情，从实际情况出发，力求获得最佳的环境效益。第二，制订环境质量标准，要以环境基准为基础。制订污染物排放标准，要考虑自然界的净化能力和充分利用资源、能源，力求把污染物消除在工艺生产过程中；要考虑区域环境功能、企业类型、污染物危害程度和环境容量，以及采取的技术措施难易和效益大小等不同情况，区别对待。第三，要积极利用国际环保标准和国外先进环保标准，逐步做到环保基础标准和通用方法标准基本上采用国际标准；第四，环保标准既要保持相对稳定性，又要按照社会主义现代化建设发展的需要，适时修订。

　　（二）环境标准的制定和实施

　　国务院环境资源保护行政主管部门制定国家环境质量标准、污染物排放标准和其他国家级环境标准。省、自治区、直辖市人民政府，对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，报国务院环境保护行政主管部门备案。国家污染物排放标准中未作规定的项目，制定地方污染物排放标准；对已经作出规定的项目，制定严于国家标准的地方污染物排放标准，报国务院环境保护行政主管部门备案。向已有地方标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。环境基础标准、环境方法标准和环境样品标准，只有国家级标准，全国统一执行。

　　环境标准一经制定、颁布，即具有法律效力，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自更改，否则需承担相应的法律责任。国家权力机关和行政机关依法对环境标准的制定和实施进行监督检查，以保证环境标准的贯彻实施。

　　六、环境标准实施的监督

　　环境标准的监督实施是环境标准工作的一个重要内容，无论标准如何完善，如不能有效地监督实施，标准就只能是一纸空文，毫无实际意义。因此，完善环境标准执法监督措施和手段，加强对各级环保部门监督环境标准实施情况的检查，加强对各排污企业执行环境标准情况的监督，应是今后环境标准工作的重要任务之一。违反国家法律和法规的规定，越权制定的国家环境治理标准和污染物排放标准无效。县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内环境标准实施的监督，国家环境保护总局负责对地方环境保护行政部门监督实施污染排放标准情况的检查。对不执行强制性环境标准的，依据法律和法规相关规定予以处罚。

　　理论探讨与实务研究

　　1.受到社会各界广泛关注的圆明园东部湖底防渗工程环境影响评价事件经过100多天的争论、听证、评价、论证、审批等过程，终于以2005年7月7日国家环保总局作出全面整改的决定而告一段落。这一事件的发生以及对该事件的处理过程颇具典型性，在很大程度上是我国环境立法和执法现状的一种折射，并在诸多方面拷问着我国环境影响评价的立法和执法。

　　在“圆明园铺膜事件”中先进行项目建设、后进行环境影响评价的做法，使得基于环境影响评价而得出的分析、预测和评估结论不可能对决策产生实质性的影响。针对圆明园湖底防渗工程建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件、擅自开工建设之事实，国家环保总局要求其立即停止建设活动，充分征询社会各界意见并补办环境影响评价审批手续。但是要求违法者补办环境影响评价审批手续，造成法律条文与立法目的和价值取向之间的冲突。

　　《环境影响评价法》仅规定了环境影响评价报告书报批之前的公众参与权，对其后的公众参与途径却只字未提。公众如何全面参与环境影响评价，有关公众参与制度的法律规定存在不完整甚至不合理之处，使得公众缺乏适当的机会、手段和途径参与环境影响评价。

　　我国《环境影响评价法》是否完全契合环境影响评价制度的价值和目标呢？如何追究违法责任？只有从整体上致力于我国法治状况的不断改善，才能不断完善我国的环境影响评价法律制度，才能为我国环境保护事业做出更大的贡献。

　　2.从法学的视角考察，排污权的性质是什么，学界存在着比较大的分歧。排污权具有作为权利的一般属性，是一种基于所有权或物权而衍生的权利；排污权虽然是用益物权，但是和其他的用益物权相比，排污权具有自身的特殊性，是一种新型的用益物权。

　　3.我国要顺利实施排污权交易，存在着一系列亟待解决的法律问题。除了必须克服大量来自行政部门的行政障碍和来自企业界的企业障碍外，还必须注意中国特有的并不断变化的司法和立法要求，还需要创造一系列法律条件，主要从法律上确认排污权；从法律上保障可用于交易的富余排污权；从法律上保障有权出卖其富余排污权的卖方；从法律上保障有需要购买排污权的买方；从法律上规定排污权交易的市场规则和管理机构。目前，我国法律还不具备上述条件。有学者认为在我国建立水排污权交易制度面临着如何确定初始分配方法；如何培育和监管排污权交易市场的难点。排污总量确定后，如何公平公正地分配给企业是目前争论的一个热点。排污权交易市场不规范，我国目前还没有建立起成熟的排污权交易市场机制等诸多问题，因此把这种行为纳入市场规制法范畴及运用行政和经济等手段刺激交易成为必要。这些情况有待在实践中不断解决。

　　4.循环经济法律的性质是什么？对此，法学界的认识不一，观点不同。循环经济法是一部经济法还是一部行政法、一部环境法？实际上，环境资源法是一个独立的法律部门。但是目前有些学者在对法的部门进行分类时，将污染控制方面的法归类到行政法，将资源方面的法律例如草地资源、土地资源、水资源等归类到经济法，还有一些法律又被归到社会法类。而把环境资源法分解到几个法律部门中，这样区分后所面临的问题是有的立法项目难以归类，性质不清楚。

　　推荐阅读

　　1.圆明园防渗工程听证会。

　　2.王灿发、于文轩：《圆明园铺膜事件》对环境影响评价法的拷问，载《中州学刊》，2005年第5期。

　　3.廖柏明、彭俊：《环境影响评价制度中的公众参与问题研究》，载《社会科学家》，2005年第4期。

　　4.马绍峰：《美中环境影响评价制度比较研究———兼评我国的（环境影响评价法）》，载《科学与技术》，2004年第3期。

　　5.张艳伟：《试论我国建设项目环境影响评价特派员制度之建构》，中国环境资源法学网。

　　6.中国清洁生产网。

　　7.肖国兴：《论循环经济的路径依赖及其法律安排》，中国环境资源法学网。

　　8.孙佑海：《循环经济立法的新视野》，中国环境法网。

　　9.李霞、狄琼、楼晓：《排污权用益物权性质的探讨》，中国环境资源法学网。

　　10.魏琦：《我国排污许可证制度发展的思考》，载《商场现代化》，2005年第13期。

　　11.石莎：《浅析我国环境保护中的限期治理制度及其完善》，载《能源与环境》，2005年第2期。

　　思考题

　　1.环境保护法的基本制度有哪些？它与环境保护法的基本原则有何关系？

　　2.什么是环境影响评价制度？有何意义？简述环境影响报告书的审批程序。

　　3.什么是“三同时”制度？它与环境影响评价制度有何关系？

　　4.简述排污许可证制度与排污权交易的关系。

　　5.什么是排污许可证制度？主要内容包括哪些？

　　6.限期治理的对象是什么？

　　6.实施清洁生产有哪些途径？

　　7.简述清洁生产与循环经济的关系。