第27章 自然资源保护基本法律制度(1)

　　学习提示：自然资源保护基本法律制度，是自然资源保护管理制度的法律化，也是自然资源法最具可实施性的规范。自然资源保护基本法律制度主要有：自然资源权属制度、自然资源规划制度、自然资源调查和档案制度、自然资源许可制度和自然资源有偿使用制度等。本章主要通过介绍这些制度的概念、适用范围和对象、实施程序、违反制度规定的法律后果等，使大家对我国的自然资源保护基本法律制度有一个基本的了解。

　　（第一节）自然资源权属制度

　　自然资源权属制度是法律关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范系统。综合各资源法律、法规的规定，我国的自然资源权属制度的内容主要有：自然资源所有权和自然资源使用权。

　　一、自然资源所有权

　　自然资源所有权是所有人依法独占自然资源，并通过占有、使用、收益和处分自然资源获得利益的一种权利。其主要表现为占有、使用、收益和处分四种权能。这四种权能，既可以与所有权同属一人，也可以与所有权相分离。自然资源所有权作为一项法律制度，包含许多内容，以下仅就自然资源所有权的取得、变更、消灭做一介绍。

　　（一）自然资源所有权的取得

　　自然资源所有权的取得，是指自然资源权属主体根据一定的法律事实获得某自然资源的所有权，从而可以对该自然资源行使占有、使用、收益和处分的权利。

　　1.国家所有权的取得

　　在我国，自然资源国家所有权的取得主要有以下三种方式：第一，法定取得。指国家根据法律规定直接取得自然资源的所有权。第二，强制取得。主要指采用国有化、没收、征收、征用等手段取得。第三，天然孳息和自然添附。前者指自然资源依自然规律产生出来新的自然资源；后者指自然资源在自然条件的作用下使自然资源产生或增加的情况。

　　2.集体所有权的取得

　　在我国，自然资源集体所有权的取得主要有以下三种方式：第一，法定取得。指集体组织根据法律规定直接取得自然资源的所有权。第二，天然孳息。指集体组织取得其所有的自然资源依自然规律产生出来的新的自然资源。第三，开发利用取得。主要是指因投入人类劳动而产生新的自然资源或使一种资源变为另一种资源。

　　3.个人所有权的取得

　　在我国，基本上没有完整意义上的自然资源个人所有权，只存在某自然资源个别部分的自然资源所有权。自然资源个人所有权的取得方式主要是开发利用和继承，不存在法定取得和强制取得。

　　（二）自然资源所有权的变更

　　自然资源所有权的变更是指自然资源所有权主体的变化，即自然资源从一主体转给另一主体，自然资源所有权主体变更的原因有：

　　1.征用

　　指国家依法征用集体所有的自然资源。

　　2.所有权主体的分立或合并

　　这主要是指集体经济组织在发展的过程中分立或合并的情况。

　　3.依法转让

　　在我国，自然资源所有权只能发生有限的转让。如个人承包营造的用材林、经济林、薪炭林，可以依法转让，但这些森林所依赖的林地是不能转让的。

　　4.对换或调换

　　主要指国家出于公益的需要，以国家所有的一种资源对换或调换集体所有的一种资源，或集体经济组织之间发生的资源的对换或调换。

　　（三）自然资源所有权的消灭

　　自然资源所有权的消灭，是指自然资源所有权因某种法律事实的出现而不复存在的情况。使自然资源所有权消灭的原因主要包括：一是因法律剥夺而消灭；二是因自然资源的消失而消灭。

　　二、自然资源使用权

　　自然资源使用权是单位和个人依法对国家所有的或者集体所有的自然资源进行实际使用并取得相应利益的权利。

　　（一）自然资源使用权的取得

　　根据我国有关法律、法规的规定，我国自然资源使用权的取得通常有四种方式：

　　1.确认取得

　　即自然资源的现实使用人依法向法律规定的国家机关申请登记，由其登记造册并核发使用权证。

　　2.授予取得

　　即单位和个人向法定的国家机关提出申请，国家机关依法将被申请的自然资源的使用权授予申请人。

　　3.转让取得

　　即单位和个人通过自然资源使用权的买卖、出租、承包等形式取得自然资源使用权。

　　自然资源的转让取得受转让客体、主体、方式、内容、价格和期限等的限制。

　　4.开发利用取得

　　即单位和个人依法通过开发利用活动取得自然资源的使用权。

　　（二）自然资源使用权的变更

　　自然资源使用权的变更，是指自然资源使用权的主体或内容所发生的变化。其变更的原因有：（1）主体合并或分立；（2）转让；（3）破产、抵债；（4）合同内容变更。

　　（三）自然资源使用权的终止

　　自然资源使用权的终止，是指由于某种原因或法律事实的出现而使自然资源使用权人丧失使用权。其终止原因主要有：（1）自然原因；（2）开发利用完毕；（3）闲置或弃置抛荒；（4）非法使用或转让而被强制终止；（5）主体消灭。

　　（第二节）自然资源有偿使用制度

　　一、自然资源有偿使用制度的概念和作用

　　自然资源有偿使用制度，是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位和个人支付一定费用的一整套管理措施。

　　由于人类对自然资源的错误定位，认为自然资源取之不尽，用之不竭，加之地球上人口过度膨胀，消费急剧增加，从而导致了自然资源的浪费和过度开发，甚至部分自然资源的枯竭。20世纪中后期，以石油为代表的世界性资源的紧缺，使人们进一步认识到资源短缺的严重后果，在我国，由于工业用水增加和污染加重，导致了很多城市水资源告急，由此便引起人们对传统自然资源错误定位的反思，有些国家提出和建立了自然资源有偿使用制度。该制度的建立，有利于促进自然资源的合理开发和节约使用；有利于为开发新的资源筹集资金和对原有自然资源的保护和恢复；有利于保障自然资源的持续性利用，促进经济社会的可持续发展。

　　二、自然资源有偿使用的形式

　　自然资源的有偿使用，因各个国家和地区具体情况的不同，其采用的形式也有所不同，大体上有收税和收费两种形式。市场经济比较发达的国家，通常是采用收税的形式，发展中国家一般采用收费的形式。但大多数国家则是既收税又收费。

　　我国也部分地建立了自然资源有偿使用制度，并进行了相关的立法。目前主要的立法有《资源税暂行条例》、《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》、《耕地占用税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《渔业资源增值保护费征收使用办法》、《陆生野生动物资源保护管理费收费办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《育林基金管理暂行办法》等。这些立法规定的自然资源有偿使用的形式也是征收自然资源税和自然资源费。

　　三、自然资源税

　　我国自然资源税，在立法上称为“资源税”，而且其范围界定较窄，主要指的是矿产资源税。而广义的自然资源税，主要包括土地使用税、耕地占用税、土地增值税、林特产品税、水产品税等。这里主要对我国的自然资源税也就是说狭义的自然资源税进行介绍。

　　我国的资源税主要在1993年12月25日国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》中作了规定。该条例对资源税的纳税人、应税范围、税目、税额、减税免税条件等做了比较具体的规定。

　　（一）资源税的纳税人

　　资源税的纳税义务人，即纳税人为在中华人民共和国境内开采矿产品的或者生产盐的单位和个人。其中也包括在中华人民共和国境内开采规定矿产品的外商投资企业、外国企业、中外合资企业、中外合作企业。

　　（二）资源税的纳税范围

　　资源税的纳税范围本来应当包括一切被开发利用的自然资源。但是由于我国开征资源税还缺乏经验并且在体制转轨的过程中许多经济关系尚未理顺，因此1993年发布的《资源税暂行条例》只将资源税的征收范围限定在开采国家规定的矿产品和生产盐。国家规定的矿产品包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿。盐包括固体盐和液体盐。

　　（三）资源税的税目和税额

　　资源税的税目和税额详细规定在《中华人民共和国资源税暂行条例》所附的“资源税税目税额幅度表”中，这里不再详述。

　　（四）资源税的减征和免征

　　资源税的减征或免征包括以下三种情形：（1）开采原油过程中用于加热、修井的缘由，免税；（2）纳税人开采或者生产应税产品过程中，因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减税或者免税；（3）国务院规定的其他减税、免税项目。

　　（五）资源税的计征

　　资源税采取从量定额征收的办法征收，即资源税的应纳税额按照应税产品的课税数量和规定的税额计算。应纳税额计算公式为：应纳税额＝课税数量×税额纳税人开采或者生产不同税目应税产品的，应当分别核算不同税目应税产品的课税数量；为分别核算或者不能准确提供不同税目的课税数量的，从高适用税额；纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量；纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。

　　（六）资源税的纳税地点和期限

　　纳税人应纳的资源税，应当向应税产品的开采或者生产所在地主管税务机关缴税。

　　纳税人销售应税产品，纳税义务发生的时间为收讫销售款或者取得索取销售款凭据的当天；自用应税产品，纳税义务发生时间为移送使用的当天。纳税人的纳税期限为1日、3日、5日、10日、15日或者1个月，具体期限由主管税务机关根据实际情况核定。不能按固定期限纳税计算纳税的，可以按次计算纳税。纳税人以1个月为1期纳税的，自期满之日起7日内申报纳税；以1日、3日、5日、10日或者15日为一期纳税的，自期满之日起5日内预缴税款，于次月1日起7日内申报纳税并结清上月税款。

　　四、自然资源费

　　在我国的立法中，并没有“自然资源费”这一名称，它仅仅是学界对各种自然资源开发、利用和保护管理收费的一个统称。资源种类不同，其收费种类也不同。综合我国的各类自然资源费，大体有以下几类：

　　（一）开发使用费

　　开发使用费是指单位或个人直接开发、占用、利用、使用自然资源时所缴纳的费用。

　　例如土地使用费、水资源费、海域利用费等。这种费用，它直接源于自然资源的使用价值，而不以是否有人类劳动的凝结或管理投入为转移。其费用的多少，通常根据开发使用的资源数量、面积以及稀缺程度、可获利益的大小确定。

　　（二）保护管理费