第67章 国际环境保护法概述(1)

　　学习提示：国际环境保护法是一个正在迅速发展的法学部门。本章将学习国际环境保护法的基本知识，包括国际环境保护法的概念、渊源、国际环境保护主要组织，以及国际环境保护法的产生和发展、国际环境保护法的基本原则和体系等。通过本章的学习，掌握国际环境保护法的基本概念。

　　（第一节）国际环境保护法的概念

　　一、环境问题的国际化及国际环境保护

　　环境问题从人类社会初期就已存在，并随着社会的发展而有所加剧。但早期的环境问题主要是局部性、区域性问题，而且在许多情况下没有超出大自然的自净和调节能力。

　　随着科学技术的发展和社会生产力的提高，特别是工业革命以后，人类对环境作用的深度和广度不断加强，环境问题也越来越严重，由原来的国内或区域环境问题发展到跨越国境的甚至全球性的环境污染和生态环境破坏问题，并且日益威胁到人类的生存和发展，成为全人类面临的重大危机之一。当前，国际性环境问题主要表现在：温室效应引起全球气候变化、酸雨、臭氧层破坏、土地荒漠化、海洋污染和破坏、生物多样性锐减、淡水资源受到威胁、森林破坏、危险废物跨境污染等。

　　国际性环境问题的出现，必须通过国际环境保护，通过国际社会的有效合作才能加以解决，因为国际环境问题已不再是一个国家主权范围内所能解决的问题。国际环境保护是指各国政府、国际社会、各国人民为保护和改善全球环境与资源，防治国际环境问题所采取的各种措施和行为。20世纪五六十年代以来，随着全球环境问题的发展，国际环境保护活动也蓬勃兴起，并经历了两次高潮，即五六十年代西方国家以“人类只有一个地球”为口号的第一次高潮，八十年代全球范围内以“可持续发展”为口号的第二次高潮。前者以1972年斯德哥尔摩“人类环境会议”为顶峰，后者以1992年里约热内卢“世界环境与发展大会”、2002年约翰内斯堡“世界可持续发展大会”为顶峰。

　　国际环境保护活动的兴起，为国际环境法的产生和发展创造了条件。

　　二、国际环境保护法的概念

　　国际环境保护法是指调整国际法主体之间在环境与自然资源的开发、利用、保护和改善等领域中的行为关系的有拘束力的国际法律规范的总和。对这一概念可从以下几个方面理解：

　　（一）国际环境保护法的主体

　　国际环境保护法作为国际法的一个分支，它所调整的主要是国际法主体之间的关系。

　　首先，在国际法上，国家往往作为最基本的主体，这对国际环境保护法也不例外。斯德哥尔摩《人类环境宣言》明确宣告：各国有权按照自己的环境政策开发本国的资源，同时也有义务保证其管辖或控制下的活动，不致损害他国的环境或属于国家管辖范围以外地区的环境。里约热内卢《人类环境与发展宣言》和《21世纪议程》也都重申了这一原则。国家拥有环境主权，在国际关系中直接享受权利并直接承担义务，构成了国际环境保护法最主要的主体。其次，政府间的国际组织及机构，如联合国环境与规划署、世界卫生组织等，因开发利用和保护改善环境而与国家及其他国际组织相互之间发生关系，因而也成为国际环境保护法的主体。最后，对于个人和法人能否成为国际环境保护法的主体，一般认为，由于在国际法中个人和法人被认为不具备独立参加国际关系的能力，不能成为国际法的主体，所以也不能成为国际环境保护法的主体。有学者认为，个人或法人在与环境保护密切相关的国际经济交往中具有重要地位，其行为可以造成跨国污染，其本身也可能遭受跨国污染的危害，因此，有必要在国际环境保护法上确立个人或法人的法律地位。

　　（二）国际环境保护法的客体

　　国际环境保护法所调整的主要是国际法主体在利用、保护和改善环境与资源过程中所产生的各种关系。通过调整主体之间的各种环境与资源法律关系，最终协调人类与环境的关系，实现人类社会的可持续发展。因此，国际环境保护法的客体一方面是人类赖以生存和发展的各种环境要素，另一方面是主体针对这些环境要素所从事的各种行为。

　　作为环境要素来讲，在国际环境保护法律关系中，它包括：（1）国家管辖内的环境与资源，指按照属地原则完全处于国家管辖范围以内的环境与资源。根据国家主权原则，这部分环境与资源基本上属于国内环境法的调整范围。另外，某些环境与资源要素尽管处于国家管辖范围之内，但被国际条约赋予了特殊的地位，如被《世界文化和自然遗产公约》确定为“世界遗产”的中国的长城、敦煌莫高窟等人文及自然遗址。这些环境与资源不仅受国内环境与资源法调整，也受国际环境保护法的调整。（2）国家管辖外的环境与资源。指超出国家管辖范围外的环境与资源要素，如流域面积涉及两个或多个国家的河流，以及公海、南极、外层空间等属于全人类共有的环境与资源。

　　由于环境问题的特殊性，一个国家在其主权范围内所从事的环境与资源开发利用的行为在很多情况下会影响到邻国或相邻区域甚至人类环境，如酸雨问题、臭氧层破坏、温室效应及全球气温升高等。因此，国家或其他主体在其国境内从事的有关环境与资源开发利用的行为，如果危及或可能危及更广泛的国家、地区，就必须受国际环境保护法的约束。至于主体在其境外从事的相关行为，当然也应受国际环境保护法的调整。

　　（三）国际环境保护法具有拘束力

　　国际环境保护的开发、利用、保护、改善往往牵涉到国家的根本利益，没有一个公正、协调、有约束力的法律体系来保障，就不可能平衡各国之间的利益关系，更谈不上实现全人类的可持续发展。国际环境保护法的遵守和履行，主要是通过各参加国以双边或多边条约、协议等方式，以一定的权利义务规范和争端解决机制来保障，具有一定的拘束力。

　　如果违反国际环境保护法，不履行国际环境保护义务，或者侵害他国及组织的环境权益，就要承担相应的国际法律责任。目前，国际环境保护法律体系尚不成熟，特别是法律责任不够完善。参加缔约的各方通常能够就一般性原则达成协议，但是就具体的权利义务、责任规则往往很难取得实质性进展，直接影响到条约的实施。所以，改善条约的实施机制是完善国际环境保护法的重点，也是近年来各主体在条约谈判时努力的方向。

　　（四）国际环境保护法既有国际法的特点，又有国内环境与资源法的特点

　　国际法的发展有着源远流长的历史，而国际环境保护法是在环境与资源危机日益严重的情况下，为解决全人类共同面临的环境与资源问题而作为国际法的一个分支出现的，因此它具有国际法的一般特点。同时，国际环境保护法又兼有国内环境法的一般特点，如较强的科学技术性、综合性、社会性和共同性。这两方面特点的结合，形成了国际环境保护法独特的个性特色。

　　三、国际环境保护法的渊源

　　国际环境保护法的渊源与国际法的渊源一样，包括国际条约、国际习惯、一般法律原则、辅助性渊源等。另外，随着国际环境保护实践的不断丰富，尤其是国际环境保护的“软法”正迅速发展并在实践中日益发挥重要的作用，国际环境保护法的渊源也有所拓展。目前，国际环境保护法的渊源主要有以下几个方面：

　　（一）国际环境保护条约

　　国际环境保护条约是国际环境保护法最主要的渊源。它是指两个或两个以上的国家共同就环境与自然资源的开发、利用、保护和改善所做出的确定其相互权利义务关系的协议，通常以书面形式缔结，并以条约、公约、议定书等形式出现。条约对各缔约国有普遍的拘束力，因而成为国际法院裁判案件的主要依据。从体系上划分，国际环境保护条约主要有双边条约、区域性多边条约、全球性多边条约等。这些条约的拘束力因其参加主体的不同而不同。其中，双边条约和少数国家参加的区域性多边条约只反映有关国家之间的权利义务关系，从而表现为有关国家的特殊的国际法；多数国家参加的区域性多边条约和全球性多边条约由于对大多数国家有拘束力，从而表现为多数国家之间的一般国际法。根据《国际法院规则》的规定，不论是一般国际条约还是特殊国际条约，只要它们“确定了诉讼当事国所承认的规则”，就可以被国际法院所适用。

　　由于环境与资源问题既是涉及人类共同未来的重大问题，又与不同国家的自身发展及国家利益紧密相联，具有复杂性，与之相关的国际条约的签订也要经过一个反复谈判的艰难的过程。国际环境保护条约尤其是多边条约的签订，通常有三个步骤，首先是签订“框架条约”，就共同关心的环境与资源问题作出原则性的规定；其次是签订“议定书”，规定缔约方的权利义务；最后是签订“附件”，提出落实权利义务的具体步骤或详细清单。

　　（二）国际环境保护的宣言与决议

　　国际环境保护法的另一个重要渊源是国际环境保护的宣言与决议。国际环境保护的宣言与决议一般并无法律约束力，但其中某些原则、规则也可以有约束力，这种法律效力不是十分明确的法律文件被称为“软法”。国际环境保护领域存在大量“软法”。出现这种情况的原因，是因为尽管人们已经认识到环境问题对人类生存和发展带来的威胁，而且也认识到保护和改善环境要依靠广泛的国际合作，但因为不同国家的经济社会和科技发展水平差距很大，对某些环境与资源的保护在签署条约或协议时将不可避免地遇到困难。

　　为了解决迫在眉睫的环境问题，有关环境保护的国际会议和国际组织发表了大量的环境保护国际宣言和决议。

　　国际环境保护宣言和决议具有如下特点：第一，它们大多是由不拥有立法权的国际环境机构或国际环境会议通过。第二，规范内容不确定，多为原则性阐述，没有详细、具体的规定。第三，其实施需要相应的国内法加以保证，有些规则的实施需要一些国家的多边合作。第四，这些宣言和决议可能得到一致通过或得到绝大多数会员国的投票赞成，不仅对投票赞成的会员国有一定拘束力，而且在国际环境保护中还具有一定普遍意义。从20世纪70年代以来，保护人类的思想和原则越来越多地载入联合国大会及各种国际环境保护机构的决议和宣言，这些决议和宣言中有些包含了重要的全球环境保护法律原则宣言，有些是关于某些环境要素保护方面的法律原则宣言。国际环境保护宣言和决议无论在创制新的国际环境法法律原则方面，还是在确认、固定、发展和解释现有的国际环境法规范方面，都起到了重要的作用。

　　（三）国际习惯

　　国际习惯是各国以类似行为的重复而产生具有法律约束力的结果，它是国际法最古老的渊源。由于国际环境保护法的历史比较短，这方面的实践尚未达到充足的积累，因而国际习惯在其法律渊源中相对处于较次要的地位。但国际环境保护法的很多原则是从国际习惯规则演化而来，如1938年和1941年的“特雷尔冶炼厂仲裁案”中确立的任何国家都没有权利使用或允许使用其领土而在或对他国的领土、财产或个人由于烟雾造成损害的原则，在斯德哥尔摩《人类环境宣言》和里约《世界环境与发展宣言》中都得到了反复确认。

　　另外，作为国际法渊源的一般法律原则、辅助性渊源等也可以成为国际环境保护法的法律渊源。

　　四、国际环境保护主要组织

　　国际环境组织对于推动国际环境与资源法的发展起到了积极的作用。所谓国际环境组织是指与国际环境资源保护有关的国际组织，从其性质上看，可分为政府间国际环境组织和民间性国际环境组织两大类；从其承担的任务看，可分为专门性国际环境组织和其他承担环境与资源保护任务的非专门性国际组织两大类。本节介绍几个最主要的国际环境保护组织。

　　（一）专门性国际环境保护组织

　　1.联合国环境规划署

　　联合国环境规划署是联合国负责协调各国在环境和资源领域活动的专门机构，也是最主要的国际环境组织和国际环境活动中心。成立于1973年1月，总部设在肯尼亚首都内罗毕。这一组织下设理事会、秘书处和环境基金会。理事会是环境规划署的实际决策机关；秘书处是该署的常设机关，其主要任务是保证高效率地进行联合国范围内的国际环境保护活动，并兼管环境基金；环境基金会的目的是为实施联合国环境规划项目而提供追加资金。

　　2.国际绿色和平组织

　　国际绿色和平组织是由加拿大工程师麦克塔格特发起，于1971年成立的民间性国际环境保护组织。总部设在伦敦，有400余万名会员分布在美国、加拿大等100多个国家。

　　该组织的活动由全日制、半日制工作人员和志愿人员进行，经费依靠捐助。该组织在反对核试验、反对捕鲸、反对在南极进行商业活动、支持全球取缔废弃物船运活动、要求用国际公约监视战争期间的环境问题等方面发挥着积极的作用。

　　3.世界野生动物基金会

　　世界野生动物基金会是一个国际性的非政府组织，成立于1961年，总部设在瑞士，成员遍布世界各国。该基金会主要致力于保护大自然，保护地球上生物生存必不可少的自然环境和生态系统，防止珍贵稀有物种濒于灭绝。目前，该组织已对130多个国家2000多个保护自然的研究项目给予基金资助，受到普遍欢迎。

　　4.国际自然保护同盟

　　国际自然保护同盟是一个非政府的民间环境保护组织，成立于1948年，有100多个国家的有关机构及专家参加了该组织。总部设在瑞士。该组织下设生态学、保护区、濒危灭绝物种、环境规划、环境政策、法规及教育等六个委员会。它的主要目的是在世界范围内促进对生物资源的保护和持续利用。

　　5.国际海事组织

　　国际海事组织是政府间保护海洋环境的国际组织，总部设在伦敦。该组织设有海上环境保护委员会，其秘书处设有海洋环境司，从事有关保护海洋环境、防止海洋污染特别是防止海洋船舶污染和石油污染等活动。该组织倡议并组织召开了一系列保护海洋的国际会议，起草了许多防止海洋污染的国际公约和协定，在防止海洋环境污染方面发挥着重要作用。

　　（二）其他承担有关环境保护任务的国际组织

　　1.联合国经济和社会理事会